作為全球最大的鎳生產(chǎn)國，印尼依托“資源下游化”戰略推動(dòng)鎳產(chǎn)業(yè)迅速擴張，成為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應鏈的重要參與者。然而，印尼鎳產(chǎn)業(yè)園區高度依賴(lài)自備燃煤電站的發(fā)展模式，面臨嚴峻的低碳轉型挑戰。本文為《印尼鎳產(chǎn)業(yè)園區低碳轉型》研究報告的摘要版，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院團隊基于對印尼典型鎳產(chǎn)業(yè)園區及獨立產(chǎn)線(xiàn)的實(shí)地調研，構建多維分析框架，系統探討其在政策演變、產(chǎn)業(yè)鏈結構、治理機制與空間資源稟賦等因素下的轉型機遇與障礙，旨在為資源型國家在推進(jìn)工業(yè)化的同時(shí)實(shí)現氣候目標提供借鑒。
一、引言：鎳產(chǎn)業(yè)擴張與低碳轉型的矛盾
印尼作為全球最大鎳生產(chǎn)國，依托“資源下游化”政策迅速建立起從采礦、冶煉到不銹鋼與電池材料的完整產(chǎn)業(yè)鏈，2024年產(chǎn)量達到220萬(wàn)噸，占全球近六成[1]。這一模式吸引了大量外資，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟增長(cháng)，也成為多個(gè)資源型發(fā)展中國家效仿的對象。然而，產(chǎn)業(yè)擴張背后依賴(lài)自備燃煤電站支撐能源供給，造成顯著(zhù)碳排放壓力，并引發(fā)對其可持續性路徑的廣泛質(zhì)疑。
在宏觀(guān)層面，印尼政府雖承諾2060年實(shí)現凈零排放，2035年實(shí)現75.6吉瓦可再生能源裝機，并計劃逐步淘汰煤電[2]，但卻對鎳產(chǎn)業(yè)園區所依賴(lài)的自備電力系統設置了“國家戰略項目”的例外豁免。截至2023年，印尼的自備煤電裝機已增至10.8吉瓦，約占全國煤電的四分之一，其中超過(guò)七成服務(wù)于金屬冶煉園區[3]。此外，作為全球重要的煤炭生產(chǎn)與出口國，煤炭的采掘和發(fā)電行業(yè)不僅是印尼國家財政的重要支柱，也在能源安全和就業(yè)保障中占據關(guān)鍵地位。這進(jìn)一步加劇了印尼“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先”邏輯與低碳轉型目標之間的內在矛盾。在行業(yè)層面，鎳資源作為綠色轉型關(guān)鍵礦產(chǎn)，需求持續攀升，廣泛應用于不銹鋼與電動(dòng)汽車(chē)電池等領(lǐng)域。印尼在鎳礦的冶煉環(huán)節整體以高碳的回轉窯-電爐（RKEF）工藝為主，占比近九成，碳排放強度遠高于新興的高壓酸浸（HPAL）技術(shù)[4]。盡管部分企業(yè)已開(kāi)始布局HPAL項目，政府也多次釋放限制新建RKEF產(chǎn)線(xiàn)的政策信號，但整體轉型進(jìn)度仍相對緩慢。在園區層面，印尼鎳產(chǎn)業(yè)高度集中于蘇拉威西和北馬魯古等偏遠地區，電網(wǎng)接入不足、生態(tài)脆弱性高，使企業(yè)普遍依賴(lài)自建煤電維持穩定供能。目前的國家能源規劃與可再生能源政策未覆蓋自備系統，導致監管缺位，碳定價(jià)與各類(lèi)激勵機制難以落地。同時(shí)，大規?？稍偕茉刺娲芟抻谕恋?、社區關(guān)系與位于生態(tài)脆弱區等現實(shí)條件，結構性的調整難度極大。園區低碳轉型既需園區內各類(lèi)企業(yè)間的協(xié)同合作，也需兼顧社區共治與能源轉型公平。因此，印尼鎳產(chǎn)業(yè)依賴(lài)高碳路徑的發(fā)展模式是國家產(chǎn)業(yè)戰略、行業(yè)技術(shù)路徑選擇與園區治理機制等多方面因素造成。
在全球能源結構轉型和供應鏈綠色化趨勢不斷強化的背景下，印尼鎳產(chǎn)業(yè)是否能夠擺脫高碳路徑鎖定，推動(dòng)鎳產(chǎn)業(yè)園區實(shí)現低碳轉型，不僅是應對氣候變化的必然要求，也關(guān)乎印尼國家經(jīng)濟利益和發(fā)展路徑的戰略選擇。
二、分析框架：四維視角下的轉型挑戰
印尼鎳產(chǎn)業(yè)園區的低碳轉型并非孤立的技術(shù)問(wèn)題，必須將其置于政策變遷、產(chǎn)業(yè)鏈耦合、治理結構與空間稟賦的互動(dòng)關(guān)系中加以考察。這四個(gè)維度共同構成了園區運行與轉型的基礎條件，也決定了未來(lái)脫碳路徑的可能性與難度（見(jiàn)圖1）。
圖1：印尼鎳產(chǎn)業(yè)園區低碳轉型分析框架
來(lái)源：作者繪制
（一）與園區發(fā)展相關(guān)的政策變遷
從2009年《礦產(chǎn)與煤炭礦業(yè)法》確立“下游化”目標以來(lái)[5]，印尼政府不斷強化對本國資源出口的管控，意圖通過(guò)原礦出口禁令、鼓勵本地冶煉投資，推動(dòng)從資源供應國向工業(yè)制造國的躍遷。2020年《創(chuàng )造就業(yè)法》進(jìn)一步放松外資進(jìn)入限制、簡(jiǎn)化行政審批，并通過(guò)稅收與土地優(yōu)惠吸引外資企業(yè)落地投資[6]，在短時(shí)間內帶動(dòng)大量鎳冶煉與下游制造項目集中建設，以園區為單位的集中發(fā)展模式迅速成型（見(jiàn)圖2）。
圖2：印尼政策發(fā)展路徑圖
來(lái)源：作者繪制
然而，印尼政府對工業(yè)園區能源系統的碳排放監管明顯滯后，尤其對自備燃煤電廠(chǎng)實(shí)行“制度性豁免”，未納入國家減排與能源轉型的規劃框架。目前，印尼的公共煤電已納入碳交易試點(diǎn)，設定了排放上限，且制定了逐步退役的時(shí)間表。而相比之下，自備煤電尚未納入國家能源規劃與減排框架，僅要求在2050年前全部退役，并在投產(chǎn)10年內將其溫室氣體排放強度降低35%[7]，缺乏階段性監管目標與經(jīng)濟性調控手段。這一政策失衡造成了明顯的能源結構偏差。根據政府規劃，印尼至2031年將新增26.7吉瓦煤電，其中20.2吉瓦為園區內的自備電力系統，其規模是公共電網(wǎng)新增煤電規模的三倍以上[8]。這一安排形成了事實(shí)上的高碳路徑鎖定，不僅弱化了清潔能源投資激勵，也促使企業(yè)在能源決策中傾向于選擇燃煤電站作為解決方案。
（二）多重產(chǎn)業(yè)鏈的耦合影響
印尼鎳產(chǎn)業(yè)園區當前以不銹鋼和動(dòng)力電池兩大產(chǎn)業(yè)鏈為主，其冶煉工藝、資源利用方式與市場(chǎng)導向差異顯著(zhù)。在技術(shù)路徑上，不銹鋼產(chǎn)業(yè)廣泛采用火法中的回轉窯—電爐（RKEF）工藝，盡管具備投資門(mén)檻低、建設周期短等優(yōu)勢，但其單位排放強度高達每噸鎳70-80噸二氧化碳（見(jiàn)圖3）。RKEF產(chǎn)線(xiàn)依賴(lài)高品位礦石原材料，易暴露于原料供應緊張與政策變動(dòng)的雙重風(fēng)險之下。相較之下，電池材料產(chǎn)業(yè)主要采用濕法中的高壓酸浸（HPAL）技術(shù)，可使用低品位鎳礦作為原材料，碳排放相對較低，但在技術(shù)能力、廢液處理與初期資本投入等方面要求更高。
圖3：兩種工藝噸鎳碳二氧化碳排放量對比（單位：每噸鎳/噸CO2排放）
來(lái)源：吳琦，馬文軍：《碳中和背景下電池鎳行業(yè)發(fā)展趨勢及應對措施》[9]
從下游產(chǎn)品結構來(lái)看，不銹鋼產(chǎn)業(yè)鏈仍是印尼鎳的主要消費市場(chǎng)。然而，不銹鋼行業(yè)近年來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩、價(jià)格下行，低碳轉型面臨技術(shù)瓶頸，且中國尚未實(shí)施碳邊境調節政策，因此RKEF路線(xiàn)在短期內缺乏明確的減排路徑。相比之下，動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)鏈近年來(lái)增長(cháng)迅速，預計到2030年將在新增鎳需求中占比超過(guò)50%[10]。且動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)和金融機構對產(chǎn)品純度與碳足跡的要求相對更高。由于火法與濕法在技術(shù)與運營(yíng)上難以兼容，不利于形成統一共識和減排路徑，提高了園區內制定綜合碳排放管理制度的難度。
（三）園區內部治理與責權分配
印尼園區通常由主導企業(yè)掌控各類(lèi)投資布局與運營(yíng)，包括港口、電廠(chǎng)、水源與電網(wǎng)等關(guān)鍵設施的管理，形成高度集中化的治理體系。這種結構雖提升了園區治理的效率與資源配置能力，但在低碳轉型中顯現出治理僵化與權責失衡的問(wèn)題。一方面，主導企業(yè)集中決策權使得其它入園企業(yè)在能源采購、排放控制與技術(shù)升級上缺乏自主權，即便具備低碳改造意愿，也難以獨立實(shí)施。另一方面，園區整體缺乏碳成本分擔機制與碳資產(chǎn)投資回報路徑，企業(yè)普遍擔憂(yōu)低碳投資“前期投入高、收益不確定”，在缺乏制度性激勵下普遍持觀(guān)望態(tài)度。此外，園區內部各個(gè)企業(yè)在ESG治理上的標準不一，加劇了低碳轉型的障礙。面向國際市場(chǎng)的電池材料企業(yè)，由于更為嚴格的產(chǎn)業(yè)問(wèn)責機制，更有動(dòng)力主動(dòng)推進(jìn)碳披露與綠色認證；而以不銹鋼為主的企業(yè)多則缺乏外部壓力，多數企業(yè)尚未建立系統性環(huán)境管理制度。 上述“標準碎片化”的現狀進(jìn)一步凸顯了當前園區內部治理結構在推動(dòng)低碳轉型過(guò)程中的制度性困境。
（四）園區空間和能源稟賦制約
印尼鎳產(chǎn)業(yè)園區主要布局于蘇拉威西與北馬魯古等偏遠島嶼，地理位置雖靠近礦源但遠離主干電網(wǎng)，交通、基礎設施與市場(chǎng)聯(lián)通能力薄弱，導致清潔能源替代面臨顯著(zhù)挑戰。園區周邊風(fēng)速普遍不足，風(fēng)電開(kāi)發(fā)可行性低；光伏資源雖較為豐富，但大規模電站建設受限于土地征用難題。屋頂光伏的適配性亦受廠(chǎng)房設計和可利用面積不足的限制。印尼農村與島嶼地區的土地權屬多為未正式注冊登記的習慣法體系（“Adat System”），產(chǎn)權模糊與非正式交易頻繁，極易引發(fā)征地糾紛與社區沖突。此外，園區所在區域屬Wallacea生態(tài)高度脆弱區（見(jiàn)圖4）。該地區過(guò)去二十年間由于森林砍伐與棲息地破碎化等問(wèn)題生態(tài)危機已然非常嚴重，若因電站建設大規模征地，將有可能對生態(tài)系統造成不可逆的破壞，增加園區周邊社會(huì )與環(huán)境治理的不確定性。
圖4:印尼中部華萊士區（Wallacea region）范圍圖
來(lái)源：Supriatna, J. (2024). Wallacea is a living laboratory of Earth’s evolution and its wildlife, forests and reefs will be devastated unless we all act. The Conversation.
綜上所述，印尼鎳產(chǎn)業(yè)園區的低碳轉型面臨四重結構性挑戰：政策激勵結構失衡所造成的高碳路徑鎖定、多元產(chǎn)業(yè)鏈間技術(shù)不兼容導致的協(xié)同失效、內部治理的權責失衡與激勵缺位，以及空間與資源稟賦造成的物理與制度性約束。印尼鎳產(chǎn)業(yè)園區低碳轉型過(guò)程中必須妥善解決上述四類(lèi)挑戰。
三、政策啟示
我們用上述分析框架針對兩個(gè)主要園區和一個(gè)獨立項目做了詳盡的案例分析，篇幅所限不予展開(kāi)，以下是主要結論：
案例表明，企業(yè)綠色轉型的推進(jìn)受制于區域能源結構、園區治理體系及脫碳激勵機制等多方面系統性因素。而要實(shí)現園區的可持續轉型，需在政策、市場(chǎng)與空間布局等多個(gè)層面形成協(xié)調合力?；诎咐治?，有如下政策建議：
（一）關(guān)于政策變遷和影響的啟示
過(guò)去十余年，印尼鎳產(chǎn)業(yè)園區的發(fā)展受益于政府所實(shí)施的一系列資源與產(chǎn)業(yè)政策，包括原礦出口禁令、下游投資激勵以及園區優(yōu)惠措施。面對低碳轉型需求，應繼續發(fā)揮行政干預的引導作用，盡快制定能耗與減排相關(guān)規劃，明確行業(yè)排放標準與階段性目標?？蓞⒖既蛑饕讳P鋼與電池生產(chǎn)國的監管標準，同時(shí)給予企業(yè)適當的政策過(guò)渡期以完成調整。印尼政府亦應建立本土碳排放核算體系，厘清園區排放現狀，設定排放基準線(xiàn)及減排路徑。在園區持續擴張階段，采用基于強度的相對減排目標更具現實(shí)可行性，既可避免形成“污染避難所”，又有助于支持印尼履行其《巴黎協(xié)定》承諾。
（二）關(guān)于多重產(chǎn)業(yè)鏈耦合效應的啟示
印尼政府需根據產(chǎn)業(yè)鏈類(lèi)型制定差異化排放標準，實(shí)施分類(lèi)監管與協(xié)同引導。當前，印尼RKEF產(chǎn)線(xiàn)普遍面臨產(chǎn)能過(guò)剩及利潤率偏低問(wèn)題，制約了節能減排方面的投資動(dòng)力。因此，印尼政府應逐步建立準入門(mén)檻，嚴格控制新增產(chǎn)能審批，要求其配套高效燃燒機組并實(shí)施煙氣凈化與能效提升技術(shù)。針對HPAL項目，則可通過(guò)支持硫酸余熱發(fā)電、提升電力系統靈活性等措施，推動(dòng)其擺脫對煤電的路徑依賴(lài)。尾礦排放與生態(tài)影響評估應納入項目審批程序，加強對污染物處置與尾礦安全的管理，尤其需適應印尼多地震、多洪水的自然風(fēng)險環(huán)境。相關(guān)金融機構亦應高度關(guān)注RKEF產(chǎn)能過(guò)剩、原礦政策收緊及煤電資產(chǎn)擱淺風(fēng)險，審慎評估相關(guān)投資回報率與轉型前景。
（三）關(guān)于園區管理的啟示
園區投資方應推動(dòng)園區治理模式改革，落實(shí)差異化管理機制。在目前以園區開(kāi)發(fā)運營(yíng)公司為主導的高度集中治理體系中，會(huì )削弱部分具備國際融資與技術(shù)優(yōu)勢企業(yè)的自主轉型空間，還易滋生其他企業(yè)在轉型計劃中“搭便車(chē)”的現象。建議園區實(shí)行差異化管理，鼓勵先進(jìn)企業(yè)低碳示范，對高排放產(chǎn)線(xiàn)設立反向激勵，明確碳邊界與核查機制。園區應設定可再生能源占比目標，由投資方或入園企業(yè)開(kāi)發(fā)并統一調配，并探索綠電與碳配額交易機制，推動(dòng)綠色投資認證與激勵。
（四）關(guān)于園區空間和稟賦約束的啟示
園區低碳轉型受到空間與資源稟賦限制，若缺乏風(fēng)光地熱資源，只能依賴(lài)碳交易或綠證市場(chǎng)，而印尼可再生能源裝機規模遠低于自備煤電，難以提供足夠供給。從全球經(jīng)驗看，自備電站是工業(yè)化初期的過(guò)渡方案，未來(lái)應會(huì )逐步被并網(wǎng)能源方案所替代。中蘇拉威西與北馬魯古兩省的電力基礎設施質(zhì)量及可再生能源比重將直接影響鎳產(chǎn)業(yè)園區脫煤目標的實(shí)現。此外，園區周邊的快速城鎮化進(jìn)程所帶來(lái)的人口增長(cháng)及商業(yè)服務(wù)需求增長(cháng)，將顯著(zhù)增加區域用電負荷。當地政府應做出前瞻性規劃并加快區域電網(wǎng)建設，以避免電力供應成為限制區域可持續發(fā)展的瓶頸。在推進(jìn)大型光伏開(kāi)發(fā)項目過(guò)程中，應謹慎解決土地征用相關(guān)糾紛，保障被征地居民的財產(chǎn)權利與生計補償。同時(shí)，項目開(kāi)發(fā)應基于對生態(tài)系統潛在影響及生物多樣性損失的科學(xué)評估，確保相關(guān)社會(huì )與環(huán)境影響評價(jià)程序的合規性、科學(xué)性與透明性。
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參考文獻
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[9]吳琦，馬文軍．碳中和背景下電池鎳行業(yè)發(fā)展趨勢及應對措施［J］．中國有色冶金，2021，50( 5) : 7-11．
[10] Battery nickel demand set to triple by 2030. (2024). Benchmark Source. https://source.benchmarkminerals.com/article/battery-nickel-demand-set-to-triple-by-2030
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作者：
周正韻 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院國際合作與發(fā)展研究中心研究員
沈 威 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院國際合作與發(fā)展研究中心高級研究員
