以下文章來(lái)源于中國金融雜志，作者人行研究局課題組
導讀：公正轉型是支持應對氣候變化的一項重要社會(huì )機制，各國在公正轉型問(wèn)題上的側重點(diǎn)有所不同
作者｜中國人民銀行研究局課題組「指導人：王信；執筆人：許均平 黃沁」
文章｜《中國金融》2023年第15期
公正轉型的概念與內涵
公正轉型是支持應對氣候變化的一項重要社會(huì )機制。20世紀70年代末，美國石油、化學(xué)和核能工人工會(huì )為工作機會(huì )受到環(huán)境威脅的工人尋求支持時(shí)，最早提出了公正轉型一詞。1997年，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》京都會(huì )議上，公正轉型概念首次被引入國際氣候治理議程。在隨后的《坎昆協(xié)議》和《巴黎協(xié)定》中，公正轉型問(wèn)題均有所體現。2018年，卡托維茲氣候變化大會(huì )通過(guò)《團結和公正轉型西里西亞宣言》，國際社會(huì )對公正轉型的認知達到新的高度。此后，關(guān)于公正轉型的討論一直是國際氣候談判的重要議題之一。
公正轉型是指通過(guò)采取綜合的經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展措施，確保經(jīng)濟綠色低碳轉型的實(shí)質(zhì)利益得到廣泛分享，同時(shí)為轉型中受到負面影響的地區、群體提供支持，幫助其實(shí)現有尊嚴的、高質(zhì)量的轉型。公正轉型的本質(zhì)是將低碳發(fā)展的環(huán)境目標與公平正義的社會(huì )考慮相結合，核心是利益相關(guān)方公平分擔轉型的成本和收益，目標是使社會(huì )、經(jīng)濟和生態(tài)機會(huì )最大化，使經(jīng)濟成本（如化石燃料部門(mén)收入減少）、社會(huì )成本（如失業(yè)）和環(huán)境成本最小化。公正轉型的重點(diǎn)是促進(jìn)就業(yè)，通過(guò)發(fā)展新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)等措施，創(chuàng )造新的工作機會(huì )，幫助受影響人群實(shí)現再就業(yè)。
各國在公正轉型問(wèn)題上的側重點(diǎn)有所不同。發(fā)達國家主要強調如何創(chuàng )造更高質(zhì)量的就業(yè)機會(huì )以及轉型發(fā)展的經(jīng)驗分享，發(fā)展中國家更關(guān)注就業(yè)和社會(huì )穩定，以及資金、技術(shù)等方面的國際援助和轉型發(fā)展的能力建設。
經(jīng)濟低碳轉型面臨的挑戰
低碳轉型措施將給能源密集型區域帶來(lái)多重影響，可能導致周邊區域經(jīng)濟活動(dòng)收縮、人口大量外遷、財政增長(cháng)疲軟、公共服務(wù)惡化、區域發(fā)展差距進(jìn)一步擴大。美國從20世紀初起相繼關(guān)閉了肯尼科特礦場(chǎng)、圣埃爾莫礦山等，這些地區由于轉型計劃不周、協(xié)調不力，幾十年來(lái)一直處于嚴重蕭條狀態(tài)。德國魯爾地區自20世紀60年代開(kāi)始逐步關(guān)閉煤礦、淘汰煤炭，部分政策雖緩解了轉型沖擊，但目前該地區的失業(yè)率、貧困率仍遠高于全國平均水平，其主要城市財政狀況危急，埃姆謝爾河受到嚴重污染。
一方面，傳統高碳能源行業(yè)將承擔轉型帶來(lái)的大部分經(jīng)濟社會(huì )后果。2018年，歐盟委員會(huì )預計煤炭和褐煤開(kāi)采、原油開(kāi)采、天然氣以及采礦支持服務(wù)活動(dòng)三個(gè)行業(yè)將走向衰落?！稓W洲就業(yè)和社會(huì )發(fā)展報告》則將化石燃料相關(guān)的采礦和采石業(yè)確定為就業(yè)崗位萎縮最大的行業(yè)。另一方面，中小企業(yè)轉型、生存壓力大。英國小企業(yè)聯(lián)合會(huì )調查顯示，每個(gè)小企業(yè)每年遵守環(huán)境法規的成本可能高達1萬(wàn)英鎊。在接受?chē)H貿易中心（ITC）中小企業(yè)競爭力調查的非洲企業(yè)中，28%的企業(yè)表示環(huán)境法規對其運營(yíng)造成負面影響。同時(shí)，中小企業(yè)的脫碳基礎和轉型條件較為薄弱。經(jīng)合組織《綠色轉型的包容性解決方案》表明，中小企業(yè)轉型面臨的兩大障礙是技術(shù)創(chuàng )新成本高（30%）和資金短缺（23%）。法國安盛集團指出，中小企業(yè)在應對氣候變化影響方面的準備嚴重不足，僅26%制定了相關(guān)戰略或計劃。
一是碳密集型行業(yè)工人面臨失業(yè)和再就業(yè)問(wèn)題。由于碳密集型行業(yè)雇傭人數眾多，轉型可能引發(fā)大規模失業(yè)問(wèn)題?！稓W盟煤炭區域：未來(lái)的機遇與挑戰》報告指出，到2025年，歐盟煤炭開(kāi)采和煤電廠(chǎng)累計失業(yè)人數將達到7.7萬(wàn)人，到2030年將升至16萬(wàn)人。國際可再生能源機構估計，到2050年，全球化石燃料和核能行業(yè)可能會(huì )減少多達850萬(wàn)個(gè)工作崗位。此外，一些群體再就業(yè)面臨障礙。據統計，經(jīng)歷幾十年能源轉型后，蘇格蘭煤田等地區2017年的就業(yè)率僅為55%，遠低于73%的全國平均水平，且就業(yè)結構偏向體力勞動(dòng)，低技能工作崗位占比高。
二是低收入階層負擔的低碳政策成本比例偏高。向清潔能源轉型地區的居民不公平地負擔了低碳政策成本。例如，英國可再生能源補貼、家庭改造和安裝智能電表等低碳政策成本使家庭能源費用增加了13%。低收入家庭用于取暖和供電的收入占10%，而高收入家庭的此項占比不到1.5%，英國低收入階層為低碳政策付出的代價(jià)更大，這進(jìn)一步加劇了貧富差距。英國公共政策研究所的報告顯示，5%的英國最低收入家庭（收入組別）將其收入的1.10%用于負擔低碳政策成本，而最高收入組別的家庭僅將其收入的0.18%用于負擔低碳政策成本。
三是低碳轉型可能加重弱勢群體“能源貧困”。在低碳轉型進(jìn)程加快，而新能源開(kāi)發(fā)、供應未達到預期的情況下，能源價(jià)格可能走高，由此增加貧困群體生存成本。例如，2018年法國為推廣新能源汽車(chē)，將燃油稅每公升上調了6.2%，導致油價(jià)暴漲，嚴重損害了中下層民眾利益。2019年厄瓜多爾以終止燃料補貼換取IMF提供的42億美元貸款，導致其燃料成本增加123%，加重了底層人口“能源貧困”。
促進(jìn)公正轉型的國際經(jīng)驗
蘇格蘭《氣候變化（減排目標）法案》（2019年）第24節和第35節規定了公正轉型和氣候正義原則。德國《煤炭地區結構性支持法案》（2020年）要求向受影響的煤炭地區提供支持，并為投資提供財政援助。西班牙《氣候變化和能源轉型法案》（2021年）第2條確立了“不讓任何一個(gè)人掉隊”的公正轉型原則。美國《清潔未來(lái)法案》（2021年）提出擬在白宮設立能源和經(jīng)濟轉型辦公室，為所有受低碳轉型影響的工人、社區制定公正轉型的聯(lián)邦政策；《能源工人機會(huì )法案》（2021年）提出了一系列條款，支持受低碳轉型影響的能源工人，涉及工資補貼、工人教育。歐盟《歐洲氣候法》（2021年）提出，在采取相關(guān)措施以實(shí)現2040年氣候目標時(shí)，應當確保所有人實(shí)現公正和公平的轉型。
2019年，德國增長(cháng)、結構變化和就業(yè)委員會(huì )制定了到2038年逐步淘汰燃煤發(fā)電的全面路線(xiàn)圖，提出逐步淘汰燃煤發(fā)電、支持傳統采礦區轉型、使電力系統更加現代化、減輕受影響者的困難以及監測調整“五要素戰略”，力圖保證工人零失業(yè)，并為煤礦開(kāi)采區提供足夠的時(shí)間、資源來(lái)適應轉變。2019年12月，希臘宣布成立全國轉型委員會(huì )，由其負責批準并監督“公正發(fā)展轉型計劃”的實(shí)施和協(xié)調，希臘于2021年向歐盟提交了詳細的轉型路線(xiàn)圖，計劃至2028年逐步實(shí)現脫煤，圍繞發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)、舊礦用地和其他資產(chǎn)再利用三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，減少煤礦關(guān)閉對人群、社區的影響。2022年，加拿大針對電力、石油和天然氣等行業(yè)制定了轉型路徑，計劃通過(guò)設立低碳經(jīng)濟基金、制定區域戰略投資計劃以及賦權社區采取氣候行動(dòng)等措施，支持可再生能源開(kāi)發(fā)以及高碳行業(yè)再就業(yè)培訓。
成立公正轉型基金。歐盟于2021年成立公正轉型基金，現有規模已達193.2億歐元，資金主要來(lái)源于財政資金、社會(huì )非營(yíng)利基金、社會(huì )捐贈，計劃2021～2027年向受轉型影響最嚴重的地區投資，包括支持能源基礎設施建設和可再生能源技術(shù)研發(fā)應用以及建立綠色技術(shù)學(xué)校等。德國2022年7月批準了一項總額約為1775億歐元的“氣候與轉型基金”，將為能源密集型企業(yè)、私人家庭提供支持，確保其享有可負擔的清潔能源。
實(shí)施財政補貼和稅收優(yōu)惠政策。德國于2020年1月就淘汰燃煤的條件達成共識，斥資400億歐元補貼四個(gè)主要煤炭開(kāi)采州因能源轉型造成的損失，具體包括給電廠(chǎng)運營(yíng)商支付一定經(jīng)濟補償、實(shí)現能源基礎設施和電力系統的現代化、提供就業(yè)培訓和安置服務(wù)。希臘2020年斥資50億歐元支持到2028年淘汰燃煤發(fā)電的計劃，資金主要投向基礎設施項目、對新企業(yè)的補貼以及培訓，以幫助依靠廉價(jià)褐煤資源發(fā)電的馬其頓西部和伯羅奔尼撒南部港口城市轉向發(fā)展綠色能源、農業(yè)和旅游業(yè)。波蘭允許礦工提前退休，對自愿離開(kāi)的礦工提供福利津貼，為受影響礦工免費提供培訓，還為礦工子女入學(xué)提供特別津貼等；此外，受影響地區不僅可獲得生態(tài)罰金和一定比例個(gè)人所得稅的減免，還能在投資時(shí)獲得一定額度的稅收優(yōu)惠。
調整環(huán)境和氣候相關(guān)財政措施。逐步取消燃料補貼、實(shí)施環(huán)境稅或開(kāi)展碳排放交易等，將節省的支出（增加的收入）直接用于促進(jìn)公正轉型。美國區域溫室氣體倡議（RGGI）于2009年啟動(dòng)，東部多個(gè)州通過(guò)每季度拍賣(mài)碳排放許可證來(lái)增加收入，并將大部分收入再用于清潔能源發(fā)展、溫室氣體減排以及對消費者的直接能源賬單援助。印度尼西亞2015年對化石燃料補貼進(jìn)行重大改革，取消對汽油的補貼，同時(shí)向低收入家庭提供現金轉移支付，在一定程度上緩解了能源價(jià)格上漲帶來(lái)的影響。此項改革每年為其節省了150億美元，節省的資金被投向支持衛生和教育、基礎設施建設等領(lǐng)域，創(chuàng )造了大量的就業(yè)機會(huì )。加拿大從2019年起開(kāi)征聯(lián)邦碳稅，將所得收入重新分配給聯(lián)邦制下各省的公民，2020～2021年度征收碳稅超過(guò)42億加元，現已正式向家庭返還近41億加元，低收入和中等收入家庭受益居多。
將公正轉型納入轉型融資框架。在規范性文件中明確要求出資人或融資活動(dòng)主體采取社會(huì )保障措施，防止社會(huì )負外部性影響。新加坡綠色金融產(chǎn)業(yè)工作組2022年3月發(fā)布的《綠色和轉型分類(lèi)法》咨詢(xún)提案要求，金融機構應確保其活動(dòng)不違反“不造成重大損害”原則或最低社會(huì )保障規定。歐盟分類(lèi)法（EU Taxonomy）要求金融部門(mén)確保被投資方滿(mǎn)足人權、勞工權利以及工作條件方面的最低社會(huì )保障。二十國集團（G20）于2022年11月發(fā)布的《G20轉型金融框架》將公正轉型作為重要支柱之一，要求轉型金融涉及的融資主體（企業(yè)）提供就業(yè)影響評估，并制定、披露員工技能培訓和再就業(yè)計劃。
構建公正轉型融資監測評價(jià)體系。世界基準聯(lián)盟開(kāi)發(fā)了公司評估方法，其中包括一套可用于監測被投資方承諾和相關(guān)進(jìn)展的公正轉型指標；其2021年的“公正轉型評估”涵蓋了石油和天然氣、電力公用事業(yè)和汽車(chē)制造行業(yè)的180家公司，可用于將投資對象表現與行業(yè)平均水平進(jìn)行基準比較。氣候行動(dòng)100+聯(lián)盟編制了一系列基準指標，其中包括一組公正轉型BETA指標，該指標可用于監測被投資方對公正轉型的承諾，以督促其與利益相關(guān)者協(xié)調制定公正轉型計劃。影響力投資研究所與德勤合作，制定公平轉型融資標準，機構可據此評估、報告其投資對公正轉型的貢獻程度，達到一定門(mén)檻的機構將獲得“公正轉型金融”標簽。
創(chuàng )新公正轉型金融支持模式。一是金融機構貸款或贈款。2019年4月，西班牙對外銀行為能源公司Iberdrola協(xié)調了首個(gè)符合國際勞工組織公平轉型原則的可持續信貸安排，總額為15億歐元。歐洲投資銀行為歐盟27個(gè)成員國的公共機構提供100億歐元信貸用于能源轉型。二是發(fā)行債券。在綠色主權債券方面，英國財政部2021年發(fā)行100億英鎊綠色金邊債券、60億英鎊綠色儲蓄債券，籌集資金用于可再生能源、交通運輸等六類(lèi)綠色支出，并創(chuàng )造大量綠色就業(yè)崗位。智利2022年發(fā)行20億美元可持續發(fā)展掛鉤債券，資金主要被用于加速能源轉型、支持可再生能源項目以及推動(dòng)社區可持續發(fā)展。在企業(yè)債券方面，意大利國家電力公司2019年發(fā)行15億美元五年期可持續發(fā)展掛鉤債券，募集資金主要被用于可再生能源項目。英美資源集團2022年9月末發(fā)行7.45億歐元的可持續發(fā)展掛鉤債券，該債券與溫室氣體減排、淡水抽取和創(chuàng )造就業(yè)等目標掛鉤，若未達到目標，最后兩期支付的票面利率將就每個(gè)未達成的目標調升40個(gè)基點(diǎn)。三是通過(guò)基金為公正轉型融資。丹麥養老基金將直接投資可再生能源視為低風(fēng)險、高回報的政府債券替代品，投資已達數十億歐元，主要針對海上風(fēng)電項目，擴大了當地風(fēng)電行業(yè)就業(yè)規模。東方匯理2021年4月啟動(dòng)氣候公正轉型基金，并對投資范圍使用負面篩選，僅涵蓋那些已確認減少碳足跡目標、不存在極端物理風(fēng)險且ESG評級和公正轉型評級高于或等于E（A最高，G最低）的債券發(fā)行人。四是建立風(fēng)險分擔機制。投資歐盟（InvestEU）計劃推出了中小企業(yè)競爭力、可持續發(fā)展、創(chuàng )新和數字化、技能和教育等六類(lèi)組合擔保產(chǎn)品，歐洲投資銀行作為擔保人，通過(guò)向選定的金融中介機構提供投資組合（反）擔保，鼓勵公正轉型領(lǐng)域的債務(wù)融資。
加強公正轉型融資信息披露。花旗銀行《2021年氣候相關(guān)財務(wù)信息披露工作組報告》包含了與公正轉型相關(guān)的定性元素。國民西敏寺銀行在其2021年度報告中考慮到了不公正轉型帶來(lái)的風(fēng)險。美國道富環(huán)球投資管理公司將公正轉型確定為氣候相關(guān)信息披露的十個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域之一，承諾在2022年與碳密集型行業(yè)的大型排放者就轉型計劃的披露進(jìn)行溝通，并計劃到2023年，若被投資方未能達到其披露預期，則將針對披露實(shí)行董事問(wèn)責制。
引導樹(shù)立公正轉型投資理念。通過(guò)集體倡議，投資者越來(lái)越多地承諾支持公正轉型。負責任投資原則組織2020年發(fā)布《投資者承諾支持氣候變化公正轉型聲明》，獲得了161名投資者的支持，其代表的總資產(chǎn)達10.2萬(wàn)億美元。
啟 示
一是完善頂層設計。構建公正轉型法律體系，推動(dòng)相關(guān)法律嵌入公正轉型原則，明確低碳轉型應當考慮區域、行業(yè)、企業(yè)、工人的廣泛利益。設立專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，牽頭制定公正轉型路徑，就逐步淘汰化石燃料、創(chuàng )造綠色就業(yè)機會(huì )以及健全最低生活保障政策等作出系統性安排。
二是加強財政引導。建立國家公正轉型基金，引導社會(huì )資本支持能源密集型地區、傳統能源行業(yè)平穩轉型。加大財政補貼力度，重點(diǎn)補償綠色低碳技術(shù)研發(fā)應用、企業(yè)養老金、轉型領(lǐng)域工人轉崗培訓以及因轉型造成的經(jīng)濟損失等。給予轉型企業(yè)穩工穩崗補貼或稅收優(yōu)惠。
三是大力推動(dòng)金融創(chuàng )新發(fā)展。制定統一的轉型金融框架，構建可量化的轉型金融標準，并將衡量氣候變化的社會(huì )和就業(yè)影響指標納入其中。逐步擴大結構性貨幣政策工具覆蓋范圍，引導金融機構支持能源企業(yè)公正轉型、資源富集地區替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。鼓勵金融機構加快創(chuàng )新，開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)的轉型貸款、基金、股權類(lèi)融資工具，支持企業(yè)發(fā)行轉型債券、可持續發(fā)展掛鉤債券等。建立健全保險、擔保等風(fēng)險分擔機制，強化可持續性報告和披露要求。積極與多邊開(kāi)發(fā)性金融機構溝通合作，充分利用其低成本資金優(yōu)勢協(xié)同支持公正轉型。
來(lái)源：中國金融雜志
