廢棄物管理是當今全球面臨的一項重要挑戰，隨著(zhù)城市化進(jìn)程的加速和人口的增長(cháng)，廢棄物的產(chǎn)生量也在不斷增加。為了有效應對這一挑戰，各國政府和相關(guān)機構都在積極探索創(chuàng )新的解決方案。金融支持在廢棄物管理中扮演著(zhù)至關(guān)重要的角色，它不僅可以為廢棄物管理項目提供必要的資金保障，還可以通過(guò)創(chuàng )新的金融工具和機制，推動(dòng)廢棄物管理行業(yè)的可持續發(fā)展。本文通過(guò)對廢棄物管理的金融支持模式進(jìn)行梳理，旨在探討如何通過(guò)金融途徑解決廢棄物管理行業(yè)的資金缺口，為實(shí)現可持續發(fā)展提供參考。
一、SDG目標12：負責任的消費和生產(chǎn)
聯(lián)合國于2015年提出的17項可持續發(fā)展目標（SDGs）為全球發(fā)展提供了一個(gè)全面、協(xié)調和可持續的框架。這些目標不僅是各國政府的共同承諾，更與全人類(lèi)的長(cháng)期生存與發(fā)展息息相關(guān)，涵蓋了從消除貧困、促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)到保護環(huán)境和應對氣候變化等各個(gè)領(lǐng)域。其中，第12項為“負責任的消費和生產(chǎn)”，它強調了通過(guò)可持續的生產(chǎn)和消費模式，促進(jìn)資源的有效利用，減少浪費和污染。在全球資源有限的背景下，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、推動(dòng)廢棄物的循環(huán)利用不僅能減少對自然資源的依賴(lài)、降低環(huán)境壓力，還能為經(jīng)濟增長(cháng)注入新動(dòng)力。
然而，當前全球廢棄物管理仍面臨諸多挑戰。根據聯(lián)合國環(huán)境規劃署（UNEP）發(fā)布的《2024 年全球廢物管理展望》，2020年全球城市固體廢棄物的年產(chǎn)量為21億噸，其中，有38%（8.1 億噸）的城市固體廢棄物沒(méi)有得到有效控制，即被傾倒在環(huán)境中或露天焚燒。如果不采取緊急行動(dòng)，預計到2050年全球城市固體廢棄物年產(chǎn)量將增長(cháng)到38億噸，不受控制城市固體廢棄物將增加到15.7億噸，屆時(shí)將進(jìn)一步加劇廢棄物污染帶來(lái)的氣候變化、生態(tài)破壞和威脅人類(lèi)健康等問(wèn)題。
圖1. 與 2020 年相比，預計 2030 年、2040 年和 2050 年全球城市固體廢物的去向
資料來(lái)源：聯(lián)合國環(huán)境規劃署，《2024 年全球廢物管理展望》
基于對廢棄物管理問(wèn)題的關(guān)注，國際層面陸續提出相關(guān)理念來(lái)規范和完善廢棄物管理路徑。聯(lián)合國環(huán)境規劃署（UNEP）提出了一個(gè)行動(dòng)框架，包括三個(gè)關(guān)鍵步驟：第一，控制廢物；第二，實(shí)施環(huán)境無(wú)害的廢物管理；第三，將廢物視為二次資源，從而走向循環(huán)經(jīng)濟。零廢棄物國際聯(lián)盟（Zero Waste International Alliance，ZWIA）提出“零廢棄物”的概念，并將其定義為“透過(guò)對產(chǎn)品、包裝及原料負責任地生產(chǎn)、消費、再利用和回收，達到不燃燒、不向土地、水或空氣排放威脅環(huán)境或人類(lèi)健康的物質(zhì)，以保護所有的資源”。根據采取行動(dòng)的順序，零廢棄物國際聯(lián)盟將“零廢棄物”劃分為重新思考/重新設計、減少使用、重復使用、回收/堆肥、材料回收、殘留物管理、不可接受的處理方式7種等級，提供了一份從源頭需求制造端到最終棄置端的全流程零廢棄指南。2022年12月14日，聯(lián)合國大會(huì )第七十七屆會(huì )議上通過(guò)一項決議，宣布將每年的3月30日定為“國際無(wú)廢日”。同時(shí)，聯(lián)合國人居署（UN-Habitat）發(fā)起了“Waste Wise Cities”項目，鼓勵城市在固體廢物管理策略中采納12項關(guān)鍵原則，以應對日益嚴重的全球廢物管理危機，加強廢棄物管理。
同時(shí)，我國政策層面也高度關(guān)注廢棄物管理，強調廢棄物循環(huán)利用的重要性。2024年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快構建廢棄物循環(huán)利用體系的意見(jiàn)》，提出到2025年，初步建成覆蓋各領(lǐng)域、各環(huán)節的廢棄物循環(huán)利用體系；到2030年，建成覆蓋全面、運轉高效、規范有序的廢棄物循環(huán)利用體系，廢棄物循環(huán)利用水平總體居于世界前列。2024年7月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的意見(jiàn)》，提出要健全廢棄物循環(huán)利用體系，強化廢棄物分類(lèi)處置和回收能力，提升再生利用規?；?、規范化、精細化水平。這些政策的陸續提出，也為我國廢棄物循環(huán)利用管理指明了方向，為實(shí)現中國經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展注入了強勁動(dòng)力。
二、廢棄物管理資金需求巨大
在全球大多數城市中，廢棄物管理服務(wù)通常與其他公共服務(wù)一起被納入政府公共預算中。然而，由于各地城市財政可支配的公共資金有限，導致廢棄物管理服務(wù)需要與其他公共服務(wù)（如城市供水、交通、衛生等）一起使用有限的資金，可分配獲得的資金極少，這使得難以提供必要的廢棄物管理服務(wù)水平，從而影響公共衛生和環(huán)境保護。根據世界銀行的測算，在低收入國家中固體廢物管理支出平均占市政預算的19%。隨著(zhù)國家經(jīng)濟的增長(cháng)，更多的資金被分配給其他公共服務(wù)。
同時(shí)，全球城市廢棄物管理的成本也將面臨持續增長(cháng)的問(wèn)題。根據聯(lián)合國環(huán)境規劃署數據，2020年全球城市廢棄物管理的直接成本估計為2520 億美元。如果考慮到不良廢物處理做法造成的污染、健康狀況不佳和氣候變化等隱性成本，成本上升到3610億美元。如果不采取緊急廢棄物管理行動(dòng)，到2050年，全球每年的成本將增長(cháng)近一倍，達到6403億美元。但如果采取控制廢物的管理路徑，該成本將大幅減少。若進(jìn)一步采用循環(huán)經(jīng)濟模式，甚至能為全球帶來(lái)每年1081億美元的凈收益。
圖2. 三種情景下全球城市廢物管理的總體成本（2020 年，美元）
資料來(lái)源：聯(lián)合國環(huán)境規劃署，《2024 年全球廢物管理展望》
三、金融支持廢棄物管理的模式
廢棄物管理的財務(wù)效率對于城市的可持續發(fā)展至關(guān)重要，因此需設計一套高效的廢棄物管理體系并明確融資途徑。目前來(lái)看，廢棄物管理的融資方式包括了金融貸款、政府補貼、用戶(hù)費用、生產(chǎn)者責任延伸制度（ERP）、公私合作、環(huán)?；?、綠色金融等多種方式，通過(guò)創(chuàng )新的金融工具和多元化的融資渠道可以有效緩解資金壓力，推動(dòng)廢棄物管理行業(yè)的可持續發(fā)展。此外，合理的成本回收機制和政策支持也能進(jìn)一步提高廢棄物管理的財務(wù)效率，為城市的可持續發(fā)展奠定堅實(shí)的基礎。
（一）政府政策與資金支持
政府機構在廢棄物管理中擔負了主要管理職責，發(fā)揮了自上而下的監管和推動(dòng)作用。由政府層面直接推動(dòng)的廢棄物管理金融支持模式包括了地方稅、政府補貼、用戶(hù)費用。
地方稅由地方政府征收，通常用于支付與城市服務(wù)相關(guān)的經(jīng)常性支出，廢棄物管理服務(wù)和其他城市服務(wù)一起共同使用相關(guān)資金。我國《中華人民共和國環(huán)境保護稅法實(shí)施條例》明確了應稅固體廢物的計稅制度，規范了廢棄物排放行為，并作為資金來(lái)源用于城市服務(wù)。同時(shí)，政府補貼在全球城市范圍內是一種比較流行的廢物管理服務(wù)融資方式。目前，我國對于廢棄物管理的補貼政策主要體現在鼓勵和支持廢棄物回收行業(yè)的發(fā)展，相關(guān)補貼形式豐富且多樣，主要包括針對固體廢棄物處理項目建設企業(yè)的直接補貼、新技術(shù)研發(fā)補貼、環(huán)保稅優(yōu)惠政策補貼等。例如，金昌金川區發(fā)布《金昌市金川區城市生活垃圾分類(lèi)方案》，通過(guò)政府補助、企業(yè)運作的方式，引進(jìn)生活垃圾分類(lèi)專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)企業(yè)，探索出垃圾分類(lèi)“一三一四”金川模式，實(shí)現垃圾分類(lèi)運營(yíng)低成本、可持續，并形成可推廣、可復制經(jīng)驗。
此外，用戶(hù)費用通過(guò)合理制定廢棄物處理收費標準，引導居民和企業(yè)減少廢棄物的產(chǎn)生，同時(shí)為廢棄物管理提供直接資金支持。例如，上海寶山區發(fā)布《寶山區單位生活垃圾處理費征收資金使用管理暫行辦法》，向區內產(chǎn)生生活垃圾的國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì )團體、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等，征收單位生活垃圾處理費。該費用為支付生活垃圾收集、運輸和處理費用以及征收單位的基本征收管理等相關(guān)費用，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。
（二）企業(yè)責任與金融創(chuàng )新
生產(chǎn)者責任延伸制度（EPR）是企業(yè)參與廢棄物管理的一種獨特形式，它將生產(chǎn)者對其產(chǎn)品承擔的資源環(huán)境責任從生產(chǎn)環(huán)節延伸到產(chǎn)品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度。在EPR體系中，最終回收或處理材料的成本由商品的生產(chǎn)者承擔。生產(chǎn)者可以直接向市政支付收集和處理的成本，或者開(kāi)發(fā)一個(gè)系統供消費者退回產(chǎn)品。通常情況下，生產(chǎn)者會(huì )將這些處理成本納入產(chǎn)品價(jià)格中，最終由消費者承擔。這種機制不僅使生產(chǎn)者和消費者共同承擔資源使用的財務(wù)和物流責任，還有效減輕了政府在廢棄物管理方面的財政負擔，減少了廢棄物填埋量，并通過(guò)經(jīng)濟激勵鼓勵了環(huán)保消費。2017年，我國發(fā)布《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》，率先確定對電器電子、汽車(chē)、鉛酸蓄電池和包裝物等4類(lèi)產(chǎn)品實(shí)施生產(chǎn)者責任延伸制度。
與此同時(shí)，金融機構端也通過(guò)多種金融渠道為企業(yè)廢棄物回收提供融資支持。綠色金融產(chǎn)品方面，例如北京銀行發(fā)布首個(gè)專(zhuān)項服務(wù)于“無(wú)廢城市”建設的綠色金融貸款產(chǎn)品“無(wú)廢貸”，主要面向工業(yè)、農業(yè)、建筑等企業(yè)和項目，通過(guò)利率優(yōu)惠激勵產(chǎn)廢行業(yè)綠色轉型、源頭減量，利廢行業(yè)綠色生產(chǎn)、提升效率。符合條件的業(yè)務(wù)還可獲得中國人民銀行北京市分行再貸款資金支持。綠色融資租賃方面，例如海通恒信遼寧分公司通過(guò)售后回租方式，向一家正在籌建固廢綜合利用項目的生態(tài)保護和環(huán)境治理企業(yè)先后三次累計投放融資租賃款，既解決了企業(yè)對生產(chǎn)設備的使用需求，又滿(mǎn)足了企業(yè)擴大生產(chǎn)的融資需求。
（三）非盈利機構與社區組織
世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）等國際性金融機構和援助組織通過(guò)傳統貸款、政策融資、捐贈等多種形式，為發(fā)展中國家的廢棄物管理計劃提供資金支持及直接或間接服務(wù)。2000年至2014年期間，世界銀行向340多個(gè)固體廢物管理計劃投資了超過(guò)47億美元。例如，杭州桐廬縣“全價(jià)值鏈模式治理塑料污染”社區減塑試點(diǎn)項目得到聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署全球環(huán)境基金小額贈款支持。該項目通過(guò)建成一體信息化的回收網(wǎng)絡(luò )和再生資源產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，推動(dòng)打造社區零廢棄管理系統示范點(diǎn)，助力桐廬全域“無(wú)廢城市”建設。
同時(shí)，由企業(yè)或社區自發(fā)成立的聯(lián)盟組織或社區組織也在廢棄物管理行動(dòng)中發(fā)揮作用，提供技術(shù)或資金支持。例如，陶氏公司與其他近30家全球跨國企業(yè)和機構組建了一個(gè)跨國企業(yè)聯(lián)盟——“清除塑料廢棄物行動(dòng)聯(lián)盟（Alliance to End Plastic Waste）”，致力于推動(dòng)各類(lèi)解決方案，最大限度地減少自然環(huán)境，尤其是海洋環(huán)境中的廢棄塑料。該組織承諾投入10億多美元，并且計劃未來(lái)五年之內籌集15億美元，用于開(kāi)發(fā)和擴展廢棄塑料管理解決方案，以推廣廢棄塑料管理及再利用解決方案，進(jìn)一步推動(dòng)塑料循環(huán)經(jīng)濟。
四、建議與展望
通過(guò)政府、金融機構、企業(yè)和非盈利組織等多方協(xié)同合作，能夠充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，加大對廢棄物管理的資金支持力度，并促進(jìn)廢棄物管理的規范化和專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。對此，建議：
一是完善金融支持廢棄物循環(huán)利用的政策體系。從政府監管層面進(jìn)一步完善相關(guān)政策標準，明確廢棄物管理的金融支持機制，確保資金的合理分配和使用。例如，制定綠色金融支持廢棄物循環(huán)利用產(chǎn)品的標準和規范，鼓勵金融機構開(kāi)發(fā)更多適合廢棄物管理的金融產(chǎn)品。同時(shí)，擴大生產(chǎn)者責任延伸制度的實(shí)施范圍，將更多產(chǎn)品納入EPR體系，使得更多生產(chǎn)者承擔產(chǎn)品全生命周期的環(huán)境責任。
二是加大金融支持廢棄物管理力度。隨著(zhù)綠色經(jīng)濟的快速發(fā)展，金融支持在廢棄物管理中的作用將更加重要。金融機構可開(kāi)發(fā)更多綠色金融產(chǎn)品，如綠色信貸、綠色債券、綠色基金等，并設立廢棄物管理專(zhuān)項貸款渠道，為廢棄物管理項目提供多樣化的融資渠道。
三是推動(dòng)金融機構與企業(yè)、社會(huì )的合作創(chuàng )新。鼓勵金融機構與企業(yè)、社區組織等開(kāi)展合作，探索創(chuàng )新的融資模式和合作機制。例如，鼓勵私營(yíng)企業(yè)參與廢棄物管理項目的投資和運營(yíng)，提高項目的可行性和可持續性。積極參與國際廢棄物管理合作項目，爭取國際組織和金融機構的資金支持，與其他國家分享廢棄物管理的經(jīng)驗和技術(shù)，推動(dòng)全球廢棄物管理的可持續發(fā)展。
參考文獻：
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作者：
包 婕 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院ESG中心聯(lián)合主任
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