文/中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院首席經(jīng)濟學(xué)家，中國首席經(jīng)濟學(xué)家論壇理事 劉鋒
在全球可持續發(fā)展的大趨勢下，2025年政府工作報告以“穩中求進(jìn)、以進(jìn)促穩”為核心基調，圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標，系統部署了金融支持、財政貨幣政策及結構性改革等關(guān)鍵舉措。報告中關(guān)于可持續發(fā)展目標的金融支持、貨幣和財政政策，以及政府改革方向與舉措，成為各界關(guān)注焦點(diǎn)。這些政策與舉措對于推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現可持續發(fā)展目標具有深遠意義，其可行性與預期效果值得深入探討。本文從政策框架、實(shí)施路徑及預期效果三個(gè)維度展開(kāi)評述。
金融支持可持續發(fā)展的政策框架：工具創(chuàng )新與結構優(yōu)化
貨幣政策強化總量與結構雙重精準發(fā)力。報告提出“實(shí)施適度寬松的貨幣政策”，強調發(fā)揮貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，適時(shí)降準降息以保持流動(dòng)性充裕，使社會(huì )融資規模、貨幣供應量增長(cháng)同經(jīng)濟增長(cháng)、價(jià)格總水平預期目標相匹配。2024年已通過(guò)兩次降準和降息降低社會(huì )融資成本，2025年預計將進(jìn)一步疏通利率傳導機制，落實(shí)無(wú)還本續貸政策，強化對科技創(chuàng )新、綠色轉型、民營(yíng)小微企業(yè)的定向支持。例如，結構性工具如“互換便利”“回購增持再貸款”等已初見(jiàn)成效，2025年或擴大操作規模至3000億元以上。
通過(guò)優(yōu)化和創(chuàng )新結構性貨幣政策工具，加大對科技創(chuàng )新、綠色發(fā)展、提振消費以及民營(yíng)、小微企業(yè)等的支持，是金融支持可持續發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。通過(guò)創(chuàng )設支持提振消費的結構性貨幣政策工具，對發(fā)放消費信貸的金融機構給予更低成本的資金支持，引導金融機構合理調整消費信貸的實(shí)際利率和費率，有效激發(fā)消費市場(chǎng)活力。在綠色發(fā)展領(lǐng)域，設立專(zhuān)項再貸款，為環(huán)保企業(yè)提供低成本資金，有助于推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。這些工具的創(chuàng )新與運用，能夠精準地將金融資源導向可持續發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，提高金融資源的配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟的可持續增長(cháng)。
資本市場(chǎng)改革著(zhù)力中長(cháng)期資金與市場(chǎng)生態(tài)優(yōu)化。報告提出“深化資本市場(chǎng)投融資綜合改革”，推動(dòng)中長(cháng)期資金入市，加強戰略性力量?jì)浜头€市機制建設。2024年通過(guò)優(yōu)化股票發(fā)行制度、加快多層次債券市場(chǎng)發(fā)展，市場(chǎng)活躍度顯著(zhù)提升。2025年或將進(jìn)一步放寬社?；?、保險資金等長(cháng)期資本參與權益市場(chǎng)的限制，同時(shí)完善退市機制與投資者保護制度，形成“進(jìn)退有序”的市場(chǎng)環(huán)境。
綠色金融與科技金融突出標準體系建設與資源配置完善。報告首次將“數字金融”納入五大金融標準體系，強調完善綠色金融、科技金融的基礎設施。例如，2024年可再生能源新增裝機3.7億千瓦，技術(shù)合同成交額增長(cháng)11.2%，未來(lái)需通過(guò)碳金融工具、知識產(chǎn)權證券化等創(chuàng )新，引導資本流向高附加值領(lǐng)域。
從可行性來(lái)看，我國擁有豐富的貨幣政策工具儲備，且宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境為政策實(shí)施提供了一定空間。降準可以釋放長(cháng)期資金，增強金融機構的資金配置能力，促進(jìn)信貸投放。降息則能直接降低企業(yè)和居民的融資成本，刺激投資和消費。例如，在過(guò)去的經(jīng)濟調整時(shí)期，降準降息政策有效緩解了經(jīng)濟下行壓力，推動(dòng)了實(shí)體經(jīng)濟的復蘇。預期效果方面，適度寬松的貨幣政策將為可持續發(fā)展項目提供更為寬松的融資環(huán)境，降低項目融資成本，吸引更多資金投入到綠色能源、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等可持續發(fā)展領(lǐng)域，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構的綠色轉型。
財政與金融協(xié)同：擴大內需與風(fēng)險化解的平衡，助力經(jīng)濟可持續發(fā)展
積極財政政策加力提效與精準滴灌。實(shí)施更加積極的財政政策，統籌安排收入、債券等各類(lèi)財政資金，確保財政政策持續用力、更加給力。2025年赤字率擬按4%安排，比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)，赤字規模達5.66萬(wàn)億元，比上年增加1.6萬(wàn)億元，疊加1.3萬(wàn)億元超長(cháng)期特別國債、比上年增加3000億元，重點(diǎn)支持基建投資、城中村改造及保障性住房。同時(shí)，擬發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本，擬安排地方政府專(zhuān)項債券4.4萬(wàn)億元、比上年增加5000億元。優(yōu)化地方專(zhuān)項債管理，嚴控低效無(wú)效投資，確保資金用于“兩重”建設（重大戰略、重點(diǎn)領(lǐng)域）。例如，2024年已通過(guò)6萬(wàn)億元隱性債務(wù)置換緩解地方壓力，2025年或將延續化債方案，動(dòng)態(tài)調整高風(fēng)險地區名單。
政策性金融助力耐心資本與創(chuàng )新生態(tài)培育。報告提出“加快發(fā)展創(chuàng )業(yè)投資，壯大耐心資本”，通過(guò)差異化監管、稅收優(yōu)惠等政策，引導保險資金、社?；鸬乳L(cháng)期資本進(jìn)入創(chuàng )投領(lǐng)域。2024年創(chuàng )投行業(yè)已逐步走出低谷，2025年需進(jìn)一步打通IPO退出渠道，完善“募投管退”閉環(huán)，支持硬科技企業(yè)長(cháng)周期發(fā)展。
房地產(chǎn)金融聚焦新模式構建與風(fēng)險緩釋。通過(guò)下調房貸利率、首付比例及存量房貸利息減免（年減1500億元），推動(dòng)樓市止跌回穩。同時(shí)，加快構建“好房子”標準，推進(jìn)保交房與房企轉型，防范債務(wù)違約風(fēng)險。政策組合拳下，2025年房地產(chǎn)投資或將逐步企穩，但需警惕區域分化與流動(dòng)性壓力。
財政資金重點(diǎn)投向“兩重”“兩新”領(lǐng)域，即新型城鎮化、高標準農田建設等“兩重”建設，以及設備更新擴圍至電子信息、安全生產(chǎn)、設施農業(yè)等，消費品換新擴圍至手機等數碼產(chǎn)品等“兩新”工作。這些領(lǐng)域的投資對于推動(dòng)可持續發(fā)展具有重要意義。在新型城鎮化建設中，加大對城市更新、地下管網(wǎng)建設等的投入，能夠提高城市的可持續發(fā)展能力，改善居民生活環(huán)境。在設備更新和消費品換新領(lǐng)域，能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和消費升級，推動(dòng)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。通過(guò)精準投向這些領(lǐng)域，財政資金能夠發(fā)揮最大的效益，推動(dòng)可持續發(fā)展目標的實(shí)現。
積極的財政政策為可持續發(fā)展提供了堅實(shí)的資金保障。大規模的國債和專(zhuān)項債券發(fā)行，能夠籌集大量資金，用于支持基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)升級、民生改善等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與可持續發(fā)展目標緊密相關(guān)。在基礎設施建設中，加大對綠色交通、能源供應等基礎設施的投入，能夠為可持續發(fā)展奠定堅實(shí)基礎。通過(guò)提高赤字率，增加財政支出，能夠有效擴大內需，拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，為可持續發(fā)展創(chuàng )造良好的經(jīng)濟環(huán)境。
改革深化：破除體制機制障礙與市場(chǎng)活力釋放
深化財稅金融體制改革：加快推進(jìn)部分品目消費稅征收環(huán)節后移并下劃地方，增加地方自主財力，規范稅收優(yōu)惠政策，積極探索建立激勵機制，促進(jìn)地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財源。完善科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融標準體系和基礎制度，深化資本市場(chǎng)投融資綜合改革，大力推動(dòng)中長(cháng)期資金入市，加強戰略性力量?jì)浜头€市機制建設。通過(guò)消費稅征收環(huán)節的調整，能夠減輕生產(chǎn)企業(yè)的資金壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟的發(fā)展。完善金融標準體系和基礎制度，能夠提高金融市場(chǎng)的透明度和穩定性，吸引更多中長(cháng)期資金進(jìn)入市場(chǎng)，為可持續發(fā)展提供長(cháng)期穩定的資金支持。
推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革：在房地產(chǎn)市場(chǎng)，持續用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩，因城施策調減限制性措施，加力實(shí)施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力，優(yōu)化城市空間結構和土地利用方式，合理控制新增房地產(chǎn)用地供應，盤(pán)活存量用地和商辦用房，推進(jìn)收購存量商品房，拓寬保障性住房再貸款使用范圍，發(fā)揮房地產(chǎn)融資協(xié)調機制作用，繼續做好保交房工作，有效防范房企債務(wù)違約風(fēng)險，有序搭建相關(guān)基礎性制度，加快構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式；在地方政府債務(wù)方面，穩妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，完善和落實(shí)一攬子化債方案，優(yōu)化考核和管控措施，動(dòng)態(tài)調整債務(wù)高風(fēng)險地區名單，支持打開(kāi)新的投資空間，按照科學(xué)分類(lèi)、精準置換的原則，做好地方政府隱性債務(wù)置換工作，完善政府債務(wù)管理制度，堅決遏制違規舉債沖動(dòng)，加快剝離地方融資平臺政府融資功能，推動(dòng)市場(chǎng)化轉型和債務(wù)風(fēng)險化解。
這些改革舉措對于實(shí)現可持續發(fā)展目標至關(guān)重要。房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩定健康發(fā)展關(guān)系到民生福祉和經(jīng)濟的穩定，通過(guò)一系列政策措施，能夠促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩運行，推動(dòng)城市的可持續發(fā)展?；獾胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險，能夠為地方經(jīng)濟的可持續發(fā)展創(chuàng )造良好的財政環(huán)境，確保地方政府有足夠的資金投入到公共服務(wù)和基礎設施建設中。
通過(guò)市場(chǎng)化改革促進(jìn)統一大市場(chǎng)的完善與公平競爭。報告提出“縱深推進(jìn)全國統一大市場(chǎng)建設”，修訂市場(chǎng)準入負面清單，破除地方保護與行業(yè)壁壘。例如，2024年已取消制造業(yè)外資準入限制，2025年或將進(jìn)一步放寬服務(wù)業(yè)開(kāi)放，通過(guò)公平競爭審查制度優(yōu)化資源配置效率。
強化金融監管以實(shí)現央地協(xié)同與風(fēng)險防控。強化央地監管協(xié)同，充實(shí)存款保險基金與金融穩定保障基金，嚴打非法金融活動(dòng)。2024年地方中小金融機構改革化險成效顯著(zhù)，2025年將進(jìn)一步通過(guò)補充資本金、兼并重組等方式分類(lèi)處置風(fēng)險，推動(dòng)機構差異化發(fā)展。
加速民生保障體系建設，調節收入分配，重點(diǎn)發(fā)展長(cháng)期護理保險。報告將“加快發(fā)展第三支柱養老保險”列為重點(diǎn)，2025年擬加快建立全國性長(cháng)護險制度框架，完善“金融+服務(wù)”生態(tài)。同時(shí)，通過(guò)規范收入分配、擴大就業(yè)等措施，增強居民消費能力，形成“增長(cháng)-分配-消費”良性循環(huán)。
結語(yǔ)：金融支持、政策協(xié)同與改革深化的可持續發(fā)展路徑
2025年政府工作報告以“系統集成、協(xié)同配合”為方法論，通過(guò)金融工具創(chuàng )新、財政資源傾斜與市場(chǎng)化改革，構建了兼顧短期穩定與長(cháng)期發(fā)展的政策框架。其可行性源于政策工具的靈活性與改革紅利的釋放，如總量型（降準降息）與結構性工具（再貸款）結合，可靈活應對經(jīng)濟波動(dòng)；統一市場(chǎng)、國企改革等舉措將降低制度性交易成本，激發(fā)微觀(guān)主體活力；共建“一帶一路”深化與制造業(yè)回流壓力緩解，為出口與產(chǎn)業(yè)鏈升級提供緩沖，等等。
改革和發(fā)展的效果則取決于執行層面的精準度與市場(chǎng)主體的響應速度，從而短期實(shí)現2025年GDP增速或達5%的目標，將CPI漲幅控制在2%以?xún)?，促進(jìn)資本市場(chǎng)活躍度提升并帶動(dòng)直接融資占比提高；中期實(shí)現綠色產(chǎn)業(yè)、數字經(jīng)濟對GDP貢獻率或突破15%，使戰略性新興產(chǎn)業(yè)占比顯著(zhù)提升；長(cháng)期實(shí)現金融風(fēng)險總體可控，系統性風(fēng)險事件概率降低，收入分配改善與社會(huì )保障強化，助力共同富裕目標的達成。
報告中關(guān)于可持續發(fā)展目標的金融支持、貨幣和財政政策，以及政府改革方向與舉措，具有很強的可行性和積極的預期效果。這些政策與舉措相互配合、協(xié)同發(fā)力，將為我國實(shí)現可持續發(fā)展目標提供有力保障，推動(dòng)我國經(jīng)濟在高質(zhì)量發(fā)展的道路上穩步前行。未來(lái)需重點(diǎn)關(guān)注政策落地節奏、地方債務(wù)化解的可持續性，以及科技與綠色產(chǎn)業(yè)生態(tài)的培育成效，密切關(guān)注政策的實(shí)施效果，根據實(shí)際情況及時(shí)調整和完善政策，確保各項政策目標的順利實(shí)現，方能在復雜環(huán)境中實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展目標。
