近日，為貫徹《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制的意見(jiàn)》，進(jìn)一步推動(dòng)和完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制，自然資源部正式印發(fā)了《關(guān)于高水平保護高效率利用自然資源推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）?！兑庖?jiàn)》指出，自然資源是形成和實(shí)現生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的物質(zhì)基礎，強調應通過(guò)高水平保護和高效率利用自然資源，夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品的供給基礎，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值顯化和權益實(shí)現，從而創(chuàng )新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現新機制?！兑庖?jiàn)》從夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的資源和空間基礎、提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的資源要素供給和配置效能、創(chuàng )新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現新機制及組織保障等方面提出深入推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的具體方向，對深入理解、落實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制有重要作用。筆者認為從《意見(jiàn)》內容來(lái)看，高水平保護高效率利用自然資源推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的過(guò)程中，需要處理好三對關(guān)系：空間關(guān)系、產(chǎn)權關(guān)系、利益關(guān)系。
一、空間關(guān)系：生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現要處理好哪些空間關(guān)系？
“國土空間+自然資源保護空間”是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制中空間關(guān)系的基礎，《意見(jiàn)》提出要強化國土空間規劃、嚴格自然生態(tài)保護空間底線(xiàn)約束，實(shí)施生態(tài)系統的整體保護。國土空間規劃在國家規劃體系中發(fā)揮著(zhù)基礎性作用，是對國土空間開(kāi)發(fā)保護在空間、時(shí)間以及功能層面作出的統籌安排，也是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)的基本依據。2019年5月印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，是對國土空間規劃工作的全面部署，明確強化了國土空間規劃對各專(zhuān)項規劃的指導約束作用，通過(guò)形成生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，形成全國國土空間開(kāi)發(fā)保護“一張圖”。本次《意見(jiàn)》在強調“多規融合”、多項戰略統籌的前提下，進(jìn)一步提出要強化國土空間規劃對國土空間開(kāi)發(fā)保護和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的基礎性、引領(lǐng)性作用。要在國土空間規劃的框架下，統籌開(kāi)發(fā)與管控，既要發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜培育新質(zhì)生產(chǎn)力；也要守住農業(yè)、生態(tài)、城鎮三類(lèi)空間規劃，以及永久性基本農田紅線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城市開(kāi)發(fā)邊界三條紅線(xiàn)約束，在資源利用和空間布局上考慮環(huán)境的可持續性。本次《意見(jiàn)》將夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現資源和空間基礎放在首要位置，強化了在利用自然資源推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現過(guò)程中，戰略引領(lǐng)、底線(xiàn)管控、持續發(fā)展和全方位協(xié)同四個(gè)關(guān)鍵要素的統籌推進(jìn)。
立足空間關(guān)系推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，關(guān)鍵是要能夠以“整體化、系統化、綜合化”的方法解決問(wèn)題。一方面，“生態(tài)間”的系統化，以“山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”的思路解決生態(tài)問(wèn)題。其中整體保護主要體現在自然地理單元、國家公園和重要流域等層面。系統修復特別針對生產(chǎn)礦山以及歷史遺留廢棄礦山的污染整治工作。綜合治理則以陸海統籌為代表。另一方面，是“生態(tài)與發(fā)展間的系統化”，《意見(jiàn)》以極富詩(shī)意的語(yǔ)言表達了統籌開(kāi)發(fā)與管控的方法，即“讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉愁”。其中所蘊含的意象，是通過(guò)生態(tài)功能的挖掘與價(jià)值實(shí)現，尋找人與自然共生的新路徑，將培育新質(zhì)生產(chǎn)力、促進(jìn)鄉村振興、確保國土安全、推動(dòng)城市綠色更新等納入規劃通盤(pán)考量，創(chuàng )造一種包容、平衡和可持續的空間生態(tài)。
表 1 “生態(tài)間”系統化的重點(diǎn)領(lǐng)域
總體來(lái)看，深入理解空間關(guān)系，就是要把空間規劃的目標導向與空間管制的底線(xiàn)要求統籌考慮，這是未來(lái)生態(tài)資源保護性利用與可持續發(fā)展路徑需解決的基礎命題。
二、產(chǎn)權關(guān)系：生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現中要處理好哪些產(chǎn)權關(guān)系？
“確權、分權、用權”是處理好產(chǎn)權關(guān)系的基本要求。確權，是要明確權利為誰(shuí)所有，自然資源從“無(wú)主物”變成“有主物”，基于權利的利益相關(guān)方的關(guān)系才能建立，并進(jìn)行權利的再利用。在“自然資源歸國家和集體所有”的基礎上，2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》，對健全產(chǎn)權體系、明確產(chǎn)權主體、開(kāi)展調查評價(jià)、統一確權登記、實(shí)施整體保護、進(jìn)行集約利用、推動(dòng)系統修復、完善監管體系等進(jìn)行部署。本次《意見(jiàn)》進(jìn)一步強化了統籌推進(jìn)自然資源產(chǎn)權體系建設的相關(guān)要求，并提出“摸清生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的資源底數”“加強登記結果應用”等，實(shí)際上是提出了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度建設與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制間的聯(lián)系。
“分權”，是要明確有哪些權利可以用，權利的分置是拓展市場(chǎng)轉化路徑的重要基礎。分權包括所有權和使用權的分離，以及由此延伸出的所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權的分離，也包括了空間領(lǐng)域的“分層設權”，本次《意見(jiàn)》中也提出了“探索土地、海域、水域使用權等分層設權”，較具有代表性的是海域使用權的分層設權。2023年，在《自然資源部關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設權工作的通知》提出，進(jìn)一步推動(dòng)海域管理模式從平面向立體、從二維向三維轉變。根據養殖用海、工業(yè)用海、濱海旅游等不同用途對應水面、水體、海床和底土等不同層級的權利設定，適配多元用海需求。此外，基于土地，如鐵路樞紐用地的分層設權也較為典型，通過(guò)改變單一宗地整體出讓的傳統方式，對單一宗地進(jìn)行分層開(kāi)發(fā)，對土地的地表、地上或者地下分別設立使用權，在一體化開(kāi)發(fā)的同時(shí)擴大賦權范圍。
“用權”，是利用產(chǎn)權體系激活市場(chǎng)權能的關(guān)鍵?！兑庖?jiàn)》圍繞“用權”提出三種典型路徑。其一，讓權利“流動(dòng)”。一方面在收儲環(huán)節強化政府對關(guān)鍵自然資源調控，另一方面通過(guò)租賃、置換和入股方式，以市場(chǎng)化手段實(shí)現資源優(yōu)化整合。其二，讓權利“組合”。單一資源開(kāi)發(fā)易受限，組合供應可放大生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。如山區整合林地、水流、礦產(chǎn)周邊土地，打造集生態(tài)旅游、特色農產(chǎn)品、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)于一體的產(chǎn)業(yè)綜合體，不同資源互補互促，提升整體吸引力與競爭力，滿(mǎn)足多元市場(chǎng)需求，拓寬價(jià)值轉化渠道。其三，讓權利“規范”。即通過(guò)制定自然資源資產(chǎn)整體評估技術(shù)標準，構建統一的自然資源分等定級估價(jià)體系和市場(chǎng)交易規則，為權利的使用提供支撐。如分等定級依據資源的質(zhì)量、生態(tài)功能、稀缺程度等多維度指標進(jìn)行科學(xué)量化分級，為后續精準定價(jià)提供堅實(shí)依據。
三、利益關(guān)系：生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現中要如何連接供需雙方？
“利益關(guān)系”是推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的關(guān)鍵，建立互利互惠的關(guān)系，才有可能以市場(chǎng)化的方式推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)踐。《意見(jiàn)》提出了建立關(guān)系的三種渠道：一是指標交易，以土地指標、碳匯指標為代表。二是生態(tài)補償，既包括縱向轉移支付，也包括資金補償、產(chǎn)業(yè)轉移、共建園區等橫向生態(tài)補償，以及生態(tài)損害賠償。三是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，包括“生態(tài)+康養”“生態(tài)+旅游”“生態(tài)+體育”等，也包括色技術(shù)創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)化應用等。
表 2 利益關(guān)系建立的幾種路徑
發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用是基礎，但有為政府十分必要。在推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品可持續發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)機制的成熟發(fā)展及充分運用是價(jià)值實(shí)現的關(guān)鍵驅動(dòng)力。但生態(tài)產(chǎn)品的強外部性及市場(chǎng)供給的特殊性決定了，政府在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現供需對接中肩負著(zhù)政策引導、需求創(chuàng )造和監督管理的主導責任。比如在指標交易市場(chǎng)建設中，需要政府通過(guò)政策體系明確指標交易的規范性；在生態(tài)補償機制中，需要政府間跨區利益的融合；在生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中，也需要與社會(huì )資本共同找準當地比較優(yōu)勢、營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境、共同孵化區域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
作者：
吳倩茜 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院高級研究員
任玉潔 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院綠色金融研究中心主任
原創(chuàng )聲明
如需轉載、引用本文觀(guān)點(diǎn)，請注明出處為“中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院”。
