在圭亞那的土地管理現狀下，伐木和采礦活動(dòng)的林地使用權常有重疊現象。土地使用權的重疊會(huì )造成管理不確定性，影響政府和社會(huì )各界對可持續森林管理的重視與投入，進(jìn)而可能加劇森林退化和荒漠化。本文結合熱帶雨林遙感數據和其他數據集建立面板數據，并使用匹配固定效應模型和雙重差分模型來(lái)量化評估圭亞那不同種類(lèi)特許權對森林退化和荒漠化的影響。本文結論指出，不同種類(lèi)特許權的重疊會(huì )導致相互沖突的資源使用策略，加劇森林退化，最終影響可持續性森林管理和氣候目標的實(shí)現。特許權的明確劃分有助于建立清晰的管理職責，有助于實(shí)現森林保護與恢復。
一、圭亞那林地管理政策現狀
在第16屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì )（COP16）上，森林保護、可持續森林管理、和提升森林碳儲量被正式納入全球氣候政策中。減少因森林退化和森林荒漠化帶來(lái)的碳排放（REDD）也成為減緩全球變暖討論中的重要議題，各國與森林相關(guān)的土地管理政策在此議題中能夠產(chǎn)生重要影響。
在各種土地管理政策中，伐木特許權是一種能夠影響森林保護和可持續森林管理的主流使用權分配形式。據估計，全球約有4.37億公頃的天然熱帶雨林被用于木材生產(chǎn) (Blaser et al., 2011; FSC International Center, 2021) ，這些用于木材生產(chǎn)的林地通常為國有，政府向個(gè)人和公司發(fā)放特許權憑證，允許其進(jìn)入森林伐木。
圭亞那位于南美洲北部，與委內瑞拉、巴西、蘇里南接壤，面積21.5萬(wàn)平方公里，人口約81.8萬(wàn)人，其全國約有91%的土地被熱帶雨林覆蓋，年均森林退化率約為0.06%，是典型的“高森林覆蓋率、低森林退化率”國家。圭亞那87%的森林為國有，主要形式為國有林地和自然保護區。圭亞那也擁有豐富的礦產(chǎn)資源，主要為金礦、鋁土礦、和鉆石礦，礦業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)能夠為其貢獻約12%的國內生產(chǎn)總值。然而，盡管圭亞那森林退化率較低，礦業(yè)對森林帶來(lái)的負面影響仍然難以忽視。
圭亞那政府主要向國有林地的使用者發(fā)放兩種形式的特許權，分別是由圭亞那林業(yè)委員會(huì )（GFC）頒發(fā)的伐木特許權和圭亞那地理和礦產(chǎn)委員會(huì )（GGMC）頒發(fā)的采礦特許權，其中，伐木特許權又主要分為兩類(lèi)，分別為以短期采伐為主的國有森林許可（State Forest Permits，SFP）和以長(cháng)期采伐為主的林木銷(xiāo)售協(xié)議（Timber Sales Agreement，TSA）（表1）。同時(shí)，部分國有林地處于未分配狀態(tài)，主要集中于圭亞那南部地區 （Singh, 2021）。我們根據對圭亞那森林覆蓋情況的觀(guān)察做出如下推論：長(cháng)期以來(lái)，由于地理條件限制帶來(lái)的低盜伐率、低人口壓力、以及REDD+等國際環(huán)保項目的政策激勵，處于未分配狀態(tài)的國有林地幾乎不面臨森林退化壓力；在已頒發(fā)伐木特許權的區域，因直接采伐及基礎設施和道路建設，森林退化壓力有所增加；在已頒發(fā)采礦特許權的區域，由于基礎設施和道路建設、采礦行為、以及潛在的衍生污染等原因，森林退化和荒漠化壓力進(jìn)一步增加。從圖1可以看出，盡管圭亞那總體森林退化率較低，但部分區域仍然面臨較大森林退化壓力。
表1. 圭亞那主流伐木許可詳情
圖1. 圭亞那某區域1990年至2020年森林覆蓋率情況變化圖（左圖為1990年，右圖為2020年，藍色區域為河流，深綠色區域為未受破壞的森林，淺綠色和橙色區域為受森林退化和森林荒漠化影響的區域）
在實(shí)際運作過(guò)程中，伐木特許權和采礦特許權時(shí)常出現區域重疊的現象（圖2，橙紅色區域），在某些區域內，持有兩類(lèi)特許權的個(gè)人或公司機構可以同時(shí)擁有對該區域的合法使用權，從而帶來(lái)土地使用權沖突。特許權重疊也可能衍生其他管理問(wèn)題，如基礎設施建設過(guò)程粗放、監管水平低、工人培訓不到位等，這些因素都有可能帶來(lái)更高的森林退化風(fēng)險。
圖2. 圭亞那各類(lèi)林地使用權和所有權分布情況
二、問(wèn)題及研究方法
在此情景下，本文主要致力于回答三個(gè)問(wèn)題：
1.伐木特許經(jīng)營(yíng)權的建立是否有助于減輕森林退化壓力？
2.森林退化情況是否與特許經(jīng)營(yíng)權的分配面積和時(shí)長(cháng)有關(guān)？
3.林業(yè)和礦業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權的重疊是否促進(jìn)了森林退化？
針對這些問(wèn)題，本文主要對圭亞那的四種林地使用情況進(jìn)行討論，分別為：未分配特許權區域、僅分配伐木特許權區域、僅分配采礦特許權區域、伐木與采礦特許權重疊區域（以上區域具體位置分布信息見(jiàn)圖2）。使用的數據來(lái)自隨機選取的80000個(gè)數據點(diǎn)（分辨率為30m*30m），包括1990年至2020年間的森林遙感數據，降水及均溫數據，各采樣點(diǎn)至最近距離的河流、道路、城市、港口的距離數據，圭亞那木材出口價(jià)格和國際金價(jià)數據，以及圭亞那年度失業(yè)率數據等。為盡可能減少其他因素在定量分析中的影響，本文使用有放回的Mahalanobis Distance （MD）評分法對各數據點(diǎn)進(jìn)行評分和匹配，進(jìn)而確定各模型中實(shí)驗組和對照組中實(shí)際使用的數據點(diǎn)，各分組中實(shí)驗組和對照組的數據點(diǎn)情況如下：
表2. 各模型組進(jìn)行評分匹配后的樣本數據點(diǎn)數量
在對數據進(jìn)行評分和匹配后，本文使用多重邏輯回歸模型衡量特許經(jīng)營(yíng)權對森林退化的影響。因特許經(jīng)營(yíng)權數據中包括簽約時(shí)間，本文同時(shí)得以使用交錯雙重差分法模型進(jìn)一步衡量特許權簽約時(shí)間對森林退化的影響。邏輯回歸模型和交錯雙重差分法模型如下：
三、結果與討論
通過(guò)定量分析，本文發(fā)現，相比于未分配特許權的國有林地，森林荒漠化和森林退化程度在有伐木特許權和采礦特許權的區域顯著(zhù)增加。在僅有伐木權的區域，森林荒漠化率上升33.5%，森林退化率上升8.9%；在僅有采礦權的區域，森林荒漠化率上升303%，森林退化率上升45%。特許權重疊區域相比未分配特許權區域，森林荒漠化率和退化率也均有增加，增加幅度分別為156%和19.1%。該結果表明圭亞那國有林地上的任何經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對森林均有負面影響。重疊特許權區域的森林荒漠化和退化概率高于僅有伐木特許權的區域，但低于僅有采礦特許權的區域。這一結果證實(shí)了重疊的土地分配可能會(huì )削弱可持續森林管理的積極性，并加劇森林退化。
雙重差分模型結果顯示，雖然伐木活動(dòng)會(huì )對森林有顯著(zhù)負面影響，但長(cháng)期伐木特許權（如協(xié)議時(shí)長(cháng)為25年的TSA）比短期特許權（如兩年許可證SFP）對森林的影響更小，這表明長(cháng)期伐木特許權可能更有利于實(shí)現可持續性的森林經(jīng)營(yíng)管理，從而降低森林退化率。同時(shí)，市場(chǎng)和地理因素也會(huì )對森林退化程度產(chǎn)生影響，大多數情況下，距城市、河流、和主要道路更近的區域，森林退化程度更高。這一結果可能有幾個(gè)原因。首先，SFP比TSA更靠近定居點(diǎn)和港口（圖3）且更接近主要和次要道路（圖4）。因此，土地所有者更容易從SFPs區域采伐和運輸木材。其次，由于圭亞那對采伐有嚴格限制，授權期限較短的特許權所有者可能傾向于在授權期限內達到采伐的上限，以最大化利潤。
該研究為熱帶國家的森林管理提供了有益的政策啟示。在部分國家，受監管的伐木活動(dòng)有助于保護熱帶森林（(Gaveau et al., 2013; Panlasigui et al., 2018; Tritsch et al., 2020)，而在圭亞那，各種特許權均會(huì )加劇森林退化。這表明，在圭亞那，所有類(lèi)型的生產(chǎn)活動(dòng)都可能導致森林退化和荒漠化。一方面，本文提供了來(lái)自非主流地區的分析結果，因為未分配特許權區域中的森林退化壓力較低，所以對該地區的研究呈現出與以往研究不同的結果，反映了圭亞那政府對國有森林資源的保護成效。但即使是在良好監管之下的伐木活動(dòng)，也會(huì )比未分配特許權的國有森林產(chǎn)生更多的森林退化。此外，明確重疊特許權區域的土地分配也很重要，伐木活動(dòng)旨在保持生產(chǎn)性森林以供木材采伐，而采礦活動(dòng)則需要清除森林以獲取珍貴礦產(chǎn)，這兩種活動(dòng)性質(zhì)截然不同且不相容。在重疊特許權區域，將伐木和采礦特許權分離，有助于主管部門(mén)建立明確的管理職責，并減少實(shí)現森林保護和恢復的障礙。
圖3. 圭亞那各類(lèi)伐木特許權區域及港口和城市分布
圖4. 圭亞那各類(lèi)伐木特許權區域及道路分布
原文Overlapping extractive land use rights increases deforestation and forest degradation in managed natural production forests發(fā)表于《World Development》第174卷，作者為Bingcai Liu、Anand Roopsind、Brent Sohngen。
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linkinghub.elsevier.com/retrieve/pii/S0305750X23002590
參考文獻
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[10]Tritsch, I., Le Velly, G., Mertens, B., Meyfroidt, P., Sannier, C., Makak, J.-S., & Houngbedji, K. (2020). Do forest-management plans and FSC certification help avoid deforestation in the Congo Basin?Ecological Economics,175, 106660.
[11]https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2020.106660
作者：
劉炳材 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
原創(chuàng )聲明
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