當前，以生物多樣性喪失和生態(tài)系統退化為表征的環(huán)境危機日益凸顯，亟需采取果斷行動(dòng)扭轉自然生態(tài)系統惡化趨勢，維護自然生態(tài)安全。2024年6月17日，歐盟開(kāi)創(chuàng )性地通過(guò)了《自然恢復法》（Nature Restoration Law），這是世界上首部旨在恢復受損生態(tài)系統的綜合性法律文件，對于推動(dòng)全球范圍內的自然生態(tài)保護進(jìn)程具有里程碑意義。本文在梳理《自然恢復法》概況的基礎上，立足中國國情，從法治建設、責任體系、空間治理、投融資機制等維度提出政策建議，以期為推進(jìn)美麗中國建設和生態(tài)文明建設貢獻智力支持。
一、《自然恢復法》出臺背景
歐盟面臨著(zhù)日益惡化的生態(tài)環(huán)境挑戰，《自然恢復法》的出臺旨在遏制自然退化趨勢和生物多樣性喪失。據歐盟委員會(huì )統計，歐盟范圍內超過(guò)80%的自然棲息地狀況不佳，多達三分之一的蜜蜂和蝴蝶物種數量持續減少。生態(tài)系統一旦趨于退化，其提供的生態(tài)服務(wù)功能如凈化水質(zhì)和空氣、授粉作物、防范自然災害等將受到影響，進(jìn)而危及人類(lèi)福祉。自然生態(tài)的脆弱性還可能加劇氣候變化影響，威脅糧食安全和公共衛生安全。面對嚴峻的生態(tài)失衡問(wèn)題，歐盟迫切需要采取系統性行動(dòng)扭轉自然退化趨勢，恢復受損生態(tài)系統并保護生物多樣性。在此背景下，作為歐盟《2030年生物多樣性戰略》的重要組成部分，《自然恢復法》應時(shí)而生。
歐盟生物多樣性戰略實(shí)施進(jìn)入新階段，《自然恢復法》的頒布實(shí)施具有里程碑意義。《自然恢復法》確立了歐盟范圍內生態(tài)恢復的總體目標和路線(xiàn)圖，為加強自然保護提供了法治保障?！蹲匀换謴头ā肪劢故軗p生態(tài)系統恢復，設定了具有法律約束力的生態(tài)恢復目標，特別是那些具有最大碳捕獲和碳存儲潛力、以及預防和減少自然災害影響的生態(tài)系統。系統性恢復退化生態(tài)系統，有助于提升生態(tài)系統穩定性和自我恢復能力，維系生態(tài)系統生物多樣性和服務(wù)功能，為社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展提供重要支撐。據歐盟委員會(huì )估計，到2030年，投資自然恢復的每一歐元將帶來(lái)4至38歐元的收益，包括改善水質(zhì)、減少洪水風(fēng)險和提高農業(yè)生產(chǎn)力等?？傊?，《自然恢復法》開(kāi)創(chuàng )了通過(guò)法治手段推進(jìn)自然生態(tài)保護的新模式，對于遏制生物多樣性喪失、應對氣候變化、實(shí)現人與自然和諧共生具有重大而深遠的意義。
二、《自然恢復法》立法目標
《自然恢復法》通過(guò)設定具體而有約束力的目標，推動(dòng)自然生態(tài)的長(cháng)期可持續恢復。該法律提出了總體性的自然恢復目標，要求歐盟成員國到2030年至少恢復20%的退化生態(tài)系統，并最終在2050年實(shí)現所有生態(tài)系統的恢復，這一目標將涵蓋廣泛的生態(tài)系統類(lèi)型，包括森林、草原、濕地和海洋等。這一總目標為歐盟范圍內的自然恢復行動(dòng)提供了明確的方向和時(shí)間表，在此基礎上，《自然恢復法》進(jìn)一步細化了不同類(lèi)型生態(tài)系統的具體恢復目標和指標，如下：
對于現有立法提到的重點(diǎn)生態(tài)系統，如濕地、森林、草地、河流、湖泊、荒地灌叢、巖石生境和沙丘等，《自然恢復法》要求在大范圍內改善和重建生物多樣性棲息地，擴大關(guān)鍵物種的棲息地面積，恢復種群數量，以期實(shí)現生態(tài)系統整體恢復。
在關(guān)鍵物種保護方面，授粉昆蟲(chóng)種群數量被列為重點(diǎn)監測對象，提出到2030年扭轉其種群下降趨勢，此后實(shí)現種群數量持續增長(cháng)?？紤]到授粉昆蟲(chóng)在維持生態(tài)系統穩定性和農業(yè)生產(chǎn)方面的關(guān)鍵生態(tài)功能，這一目標的實(shí)現將產(chǎn)生多維度的生態(tài)效益。
在森林生態(tài)系統恢復方面，目標包括實(shí)現立木和倒木數量呈增長(cháng)趨勢，營(yíng)造多齡異齡結構森林，加強森林生境連通性，提高常見(jiàn)森林?zhù)B類(lèi)豐度，增加森林有機碳儲量等。這些措施將從多個(gè)維度改善森林生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性。
在農業(yè)生態(tài)系統恢復方面，《自然恢復法》提出了一攬子量化目標，包括增加草地蝴蝶和農田鳥(niǎo)類(lèi)數量、提高農田土壤有機碳儲量、擴大具有高生物多樣性景觀(guān)特征的農業(yè)用地比例，以及系統性修復因農業(yè)開(kāi)發(fā)利用而退化的泥炭地等。這些措施將有力推動(dòng)農業(yè)生態(tài)系統生物多樣性提升和生態(tài)功能改善。
在海洋生態(tài)系統恢復方面，《自然恢復法》聚焦海草床、沉積物底質(zhì)等關(guān)鍵海洋生境以及海豚、鼠海豚、鯊魚(yú)、海鳥(niǎo)等標志性海洋物種的棲息地保護與修復，旨在提升海洋生態(tài)系統生物多樣性和穩定性，維護海洋生態(tài)系統服務(wù)功能。
城市生態(tài)系統方面的關(guān)鍵目標是到2030年實(shí)現城市綠地和樹(shù)冠覆蓋面積的總量不減少，此后在現有基礎上持續擴大城市綠地總面積。這將顯著(zhù)改善城市人居環(huán)境質(zhì)量，提升居民生活品質(zhì)和健康水平。
河流連通性恢復是《自然恢復法》的另一項重點(diǎn)任務(wù)，通過(guò)識別和有計劃地移除阻礙地表水連通性的各類(lèi)障礙物，力爭到2030年實(shí)現至少2.5萬(wàn)公里河流恢復自由流動(dòng)的狀態(tài)。這將有效改善河流生態(tài)系統的完整性和自我調節能力。
總的來(lái)看，《自然恢復法》通過(guò)設定明確、可量化、有時(shí)間表的生態(tài)恢復目標，形成了陸海統籌、重點(diǎn)突出、系統施策的自然恢復行動(dòng)框架。在實(shí)施層面，歐盟成員國需要在法規生效后兩年內（即2026年中期前）向歐盟委員會(huì )提交國家自然恢復計劃，明確規劃實(shí)現各項恢復目標的措施和路徑，并定期監測和報告恢復進(jìn)展。歐盟環(huán)境署將定期就各項目標完成進(jìn)度出具技術(shù)評估報告，歐盟委員會(huì )則向歐洲議會(huì )和歐盟理事會(huì )報告《自然恢復法》總體實(shí)施情況?？梢灶A期，在上述多層級、多環(huán)節的協(xié)同推進(jìn)下，這些生態(tài)恢復目標的實(shí)現將顯著(zhù)改善歐盟自然生態(tài)本底，提升生態(tài)系統生物多樣性、穩定性和服務(wù)功能，為應對生物多樣性喪失、減緩和適應氣候變化做出實(shí)質(zhì)性貢獻。
三、政策建議
當前，中國正處在生態(tài)文明建設的關(guān)鍵期和生物多樣性保護的窗口期。為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強生物多樣性保護的戰略部署，推進(jìn)美麗中國建設，需要系統思考和頂層設計，綜合發(fā)力、多管齊下，切實(shí)扭轉生物多樣性喪失趨勢，全面提升自然生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性。在此背景下，本文立足中國國情，借鑒歐盟《自然恢復法》的相關(guān)經(jīng)驗，從法治建設、責任體系、空間治理、投融資機制等方面提出以下四點(diǎn)建議，以期為新時(shí)代中國加強生物多樣性保護、推進(jìn)生態(tài)文明建設提供有益參考。
建議中國以歐盟《自然恢復法》為鑒，加快構建系統完備、結構合理、制度健全的生物多樣性法律體系，切實(shí)保障生態(tài)文明建設和生物多樣性保護。作為生物多樣性最為豐富的國家之一，中國近年在生物多樣性保護領(lǐng)域取得顯著(zhù)成就，并在國際舞臺上引領(lǐng)達成具有里程碑意義的《昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架》，展現了負責任大國的國際擔當。但與此同時(shí)，國內生物多樣性法制建設尚存短板，難以適應新時(shí)期人與自然和諧共生的現代化建設需求。為進(jìn)一步完善生物多樣性法律制度體系，中國可以正在啟動(dòng)的生態(tài)環(huán)境法典編纂為契機，立足我國國情和發(fā)展階段，借鑒吸收歐盟立法經(jīng)驗，盡快制定覆蓋全國的自然生態(tài)系統保護法律。在立法過(guò)程中，應統籌自然生態(tài)系統“恢復”與“修復”并舉，厘清兩者內涵和外延。對于尚未退化或退化程度較輕的區域，側重原生態(tài)保護和自然恢復，最大限度減少人為干預，恢復其自我維持和自我調節能力；對于已經(jīng)退化的自然生態(tài)系統，則側重采取人工修復等措施，輔助受損生態(tài)系統加速恢復進(jìn)程，重塑其健康穩定的結構和功能。
建議中國在構建生物多樣性法律制度體系的同時(shí)，加快構建國家、地方、社會(huì )多層面協(xié)同配合的自然生態(tài)系統保護責任體系，形成分工明確、齊抓共管的生態(tài)治理格局。在國家層面，可以參考歐盟《自然恢復法》經(jīng)驗，制定國家生態(tài)系統保護總體規劃，系統設計生態(tài)保護、自然修復等總體目標、重點(diǎn)任務(wù)、考核指標和時(shí)間表，加強頂層設計和統籌協(xié)調。地方各級政府作為行政區域生態(tài)環(huán)境保護的責任主體，應立足本地資源稟賦和生態(tài)狀況，因地制宜編制區域性、流域性或專(zhuān)項性的生態(tài)保護規劃，分類(lèi)施策，細化落實(shí)國家規劃確定的目標任務(wù)。此外，推動(dòng)民間社會(huì )組織、社區居民、科研智庫等各類(lèi)社會(huì )主體積極履行社會(huì )責任，形成多元參與的生態(tài)保護伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò )。鼓勵當地社區、生態(tài)企業(yè)、社會(huì )組織以志愿服務(wù)、公眾監督、生態(tài)公益訴訟等多種方式參與到重點(diǎn)生態(tài)工程實(shí)施、國家公園和自然保護區管理等各環(huán)節中，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )、基層群眾性自治組織在動(dòng)員社會(huì )參與、凝聚社會(huì )共識方面的積極作用。同時(shí)，可以建立“政府主導、部門(mén)協(xié)同、專(zhuān)家咨詢(xún)、公眾參與”的生態(tài)保護成效評估機制，綜合評判生態(tài)保護成效，及時(shí)完善優(yōu)化相關(guān)舉措。另外，建議深入貫徹落實(shí)領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任追究范疇，在實(shí)踐中不斷完善審計評價(jià)指標體系和責任追究機制，強化制度剛性約束。
建議中國進(jìn)一步完善以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類(lèi)自然公園為補充的自然保護地體系，強化國土空間規劃和用途管制，加快構建分區分類(lèi)、精準施策的自然保護地差異化治理體系。一是深入貫徹落實(shí)自然保護地“綠盾”監督檢查常態(tài)化、制度化要求，充分運用大數據、人工智能、區塊鏈等現代信息技術(shù)手段，完善“天—空—地”一體化的自然保護地動(dòng)態(tài)監測預警體系，實(shí)時(shí)掌握各類(lèi)自然保護地的生態(tài)環(huán)境狀況變化，為精準治理、科學(xué)決策提供數據支撐。二是在國家公園、自然保護區等重點(diǎn)區域，系統開(kāi)展全要素、多尺度的本底資源調查和評估，查清生物多樣性本底狀況，實(shí)行保護地“一區一策”“一園一策”，因地制宜制定差異化保護管控措施。三是強化極小種群物種搶救性保護和系統治理，充分利用就地保護、遷地保護、人工繁育等多種保護手段，加強關(guān)鍵棲息地修復和廊道建設，提升種群數量和分布范圍，增強物種生存力和適應力。
建議中國采取系統性、多元化的投融資機制，為生物多樣性保護相關(guān)工作提供充足、穩定的財力支撐。通過(guò)構建多層次、多渠道、多主體參與的生態(tài)恢復投融資體系，綜合運用財政、金融、市場(chǎng)等多種政策工具，為自然生態(tài)保護行動(dòng)提供有力的資金保障和激勵機制。在國家層面，可以在國家預算和財政規劃中統籌安排生物多樣性相關(guān)支出，設立自然生態(tài)保護專(zhuān)項資金，重點(diǎn)支持國家重大生態(tài)工程、自然保護地建設等關(guān)鍵領(lǐng)域。同時(shí)，整合現有財政資金渠道和項目資源，加強與開(kāi)發(fā)性、政策性金融機構合作，參考歐盟做法，通過(guò)設立生態(tài)保護基金、創(chuàng )新金融工具等方式，聚焦關(guān)鍵生態(tài)系統、瀕危物種等重點(diǎn)領(lǐng)域，撬動(dòng)社會(huì )資本投入。在地方層面，鼓勵地方政府探索采用政府投資引導、生態(tài)補償、綠色金融等多種方式，因地制宜開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品、碳匯等交易，將生態(tài)保護與鄉村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等有機結合，創(chuàng )建可持續的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑。另外，支持社會(huì )資本以股份合作、PPP、EOD等模式參與重點(diǎn)生態(tài)恢復、修復項目的實(shí)施和管護，構建政府引導、社會(huì )參與、市場(chǎng)驅動(dòng)的多元投融資格局。同時(shí)，加快完善相關(guān)配套政策，在生態(tài)補償、稅費優(yōu)惠、用地用海等方面給予政策傾斜，健全生態(tài)恢復、修復資金使用監管和績(jì)效評估機制，提高資金使用效率和生態(tài)保護成效。
作者：
范欣宇 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
原創(chuàng )聲明
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