2023年5月16日，歐盟正式批準通過(guò)《歐盟零毀林法案》（EU Deforestation Regulation, EUDR），在法律層面對歐盟主體進(jìn)出口牛相關(guān)產(chǎn)品、可可、大豆等七類(lèi)大宗商品及其衍生產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中的“零毀林”進(jìn)行了明確要求。該法案的準備期為2023年5月至2024年底，并將在2024年12月30日起進(jìn)入執行階段。作為《歐洲綠色新政》（European Green Deal）的重要組成部分，EUDR的頒布和實(shí)施一方面是歐盟希望通過(guò)減少毀林和森林退化應對氣候變化和遏制生物多樣性喪失的重要舉措，另一方面也不可避免將對全球供應鏈和貿易造成影響。中國需積極研究評估該法案及其他類(lèi)似法案的影響和實(shí)施情況，盡早制定應對方案。
一、法案出臺的背景及內容要點(diǎn)
(一) 法案出臺背景
《歐盟零毀林法案》的前身最早可追溯至歐盟在2003年推出的《歐盟森林執法、治理和貿易行動(dòng)計劃》（EU FLEGT Action Plan），旨在減少全球非法森林砍伐并降低相關(guān)行為對環(huán)境、社會(huì )和經(jīng)濟的影響。該行動(dòng)計劃也提出歐盟通過(guò)針對需求端立法限制非法森林砍伐的設想，并最終轉化為歐盟在2010年通過(guò)的《歐盟木材法案》（EUTR），要求出口至歐盟的木材及相關(guān)產(chǎn)品必須提供合法砍伐證明，并要求歐盟進(jìn)口商自行建設或加入監管機構建設的盡職調查（Due Diligence）系統[1]，此法案也是EUDR的前身。
作為《歐洲綠色新政》的一部分，歐盟委員會(huì )在2020年6月提出了應對全球毀林的倡議和行動(dòng)路線(xiàn)圖，以通過(guò)強化森林保護降低溫室氣體排放和遏制生物多樣性喪失。2021年10月，歐盟委員會(huì )在EUTR基礎上結合公眾意見(jiàn)反饋，發(fā)布了EUDR的立法草案，在2022年12月正式通過(guò)法案最終文本。2023年5月16日，EUDR被批準通過(guò)，正式成為歐盟法律。根據歐盟官方信息，該法案將自2024年12月30日起進(jìn)入執行階段，正式執行將分兩階段進(jìn)行：2024年12月30日起，將對法案覆蓋的大中型企業(yè)主體執行[2]；2025年6月30日起，將對法案覆蓋的所有類(lèi)型主體執行。對比EUTR僅覆蓋木材及相關(guān)制品，EUDR進(jìn)一步納入了牛相關(guān)產(chǎn)品、可可、咖啡、橡膠、棕櫚油、大豆等大宗商品及相關(guān)衍生產(chǎn)品，也在毀林認定和法案執行流程上做出了更嚴格的要求，標志著(zhù)歐盟對全球主要農產(chǎn)品供應鏈毀林監管的全面強化。
(二) 法案的要點(diǎn)
EUDR中對“零毀林”的定義、法案覆蓋的范圍及生效時(shí)間、相關(guān)主體的責任、針對不同類(lèi)型出口國商品的盡職調查強度、以及違法處罰措施等均較此前的EUTR做出了更加明確和詳細的規定。
首先，EUDR對“零毀林”做出了更加清晰和明確的定義，并以相關(guān)定義為基礎構建法案中其他重要條款。其一，法案中第2條中分別對“森林”、“其他林地”、“毀林”等重要概念給出了明確的定義，并保持這些基本概念與聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織（UNFAO）的相關(guān)定義一致，以減少誤解。其二，法案根據UNFAO的監管框架和內容，進(jìn)一步針對此前缺失的“零毀林”、“森林退化”、“農業(yè)種植”等重要概念給出明確定義，以保障法案執行的透明度。例如，法案將“零毀林產(chǎn)品”定義為“該產(chǎn)品中包含、所喂養或所使用的相關(guān)商品是在2020年12月31日后在未遭毀林的土地上生產(chǎn)的。若產(chǎn)品中包含木制品，相關(guān)制品使用的木材不得來(lái)自2020年12月31日后會(huì )引發(fā)森林退化的砍伐項目。[3]”其中，法案將毀林相關(guān)認定的時(shí)點(diǎn)設置為2020年底后，旨在避免引發(fā)相關(guān)商品供應鏈大幅擾動(dòng)。
第二，EUDR對法案適用的產(chǎn)品范圍、主體類(lèi)型、以及相關(guān)主體的責任做出了明確界定。適用產(chǎn)品范圍方面，除前述的木材、牛、大豆等七類(lèi)大宗商品外，EUDR還在附錄中明確列出了所覆蓋的相關(guān)商品的全部衍生產(chǎn)品的類(lèi)別及海關(guān)代碼（例如咖啡、棕櫚油、紙漿等），以便于追蹤。適用主體范圍方面，EUDR延續了此前EUTR中對所覆蓋產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)主體（operators）和交易主體（traders）的劃分。其中經(jīng)營(yíng)主體既包括相關(guān)產(chǎn)品在歐盟境內的進(jìn)口商，也包括歐盟境內生產(chǎn)商和出口商；交易主體則包括相關(guān)產(chǎn)品在歐盟境內的分銷(xiāo)商。主體責任方面，EUDR對所覆蓋主體進(jìn)行了統一和差異化并存的責任劃分。一方面，該法案對經(jīng)營(yíng)主體和交易主體均做出強制性盡職調查要求，包括要求它們進(jìn)行多種類(lèi)型的產(chǎn)品信息收集、風(fēng)險評估，以及建立風(fēng)險緩解流程。另一方面，法案也考慮到小微企業(yè)[4]建立相關(guān)風(fēng)險管理體系的難度，盡量降低相關(guān)企業(yè)的責任負擔。例如，小微企業(yè)較大型企業(yè)多出6個(gè)月的實(shí)施準備期，小微企業(yè)可免除相關(guān)產(chǎn)品交易的第三方審計要求，且若它們所采購產(chǎn)品已通過(guò)供應鏈上游盡職調查流程，可免除對其相關(guān)產(chǎn)品的盡調。
第三，EUDR建立了風(fēng)險基準體系（benchmarking system），通過(guò)該體系對法案所覆蓋商品或產(chǎn)品出口國的風(fēng)險進(jìn)行“高風(fēng)險、標準風(fēng)險、低風(fēng)險”的三層級評級，并對不同風(fēng)險層級國家出口產(chǎn)品制定了差異化的盡職調查要求。其中，對于從“低風(fēng)險”國家進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品的歐盟經(jīng)營(yíng)主體，其在盡職調查中僅需收集法案中規定的產(chǎn)品相關(guān)信息，無(wú)需進(jìn)行風(fēng)險評估和建立風(fēng)險管理流程；而對于從“高風(fēng)險”國家進(jìn)口商品的經(jīng)營(yíng)主體，他們一方面需要根據法案要求實(shí)施全流程盡職調查，另一方面也將面臨監管主體更頻繁的檢查[5]。
第四，EUDR建立了相對完善的執法流程和相對嚴格的處罰措施。執法流程方面，EUDR對各成員國監管部門(mén)針對其境內的經(jīng)營(yíng)主體和貿易主體的監管職責進(jìn)行了詳細的規定，以確保該法案得到落實(shí)。EUDR也為其他私營(yíng)部門(mén)主體建立了投訴機制，允許他們對不合規行為進(jìn)行投訴。處罰機制方面，該法案針對所覆蓋主體不同程度違法行為制定了差異化的處罰措施，包括罰款（最高可達相關(guān)主體在歐盟營(yíng)收的4%）、沒(méi)收違法所得、移除出政府采購或財政資金支持名單、以及臨時(shí)禁止其在歐盟境內交易相關(guān)產(chǎn)品等。
二、法案對全球貿易和供應鏈的影響
歐盟出臺EUDR的主要目的之一，是通過(guò)其在全球需求端的影響力，推動(dòng)貿易和供應鏈更加透明，降低全球范圍內的毀林。據統計，歐盟每年進(jìn)口EUDR所覆蓋的七類(lèi)大宗商品及相關(guān)衍生品的總額高達1259億歐元；而其進(jìn)口導致毀林占與全球貿易相關(guān)毀林總量的13% - 16%[6]。因此，EUDR作為歐盟正式法案出臺，并對其所覆蓋產(chǎn)品供應鏈透明度和毀林風(fēng)險評估均做出較全面和嚴格的要求，有助于推動(dòng)因全球貿易活動(dòng)導致毀林行為的減少，對應對氣候變化、生物多樣性保護等有正向促進(jìn)作用。
但是，EUDR的出臺也不可避免地提升了相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿易企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，對這些產(chǎn)品全球產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)造成不同程度的影響，并呈現貿易保護主義特征，在全球推廣中尚未得到全面認可。
首先，EUDR對相關(guān)產(chǎn)品供應鏈上企業(yè)的業(yè)務(wù)運營(yíng)和成本均帶來(lái)挑戰。在業(yè)務(wù)運營(yíng)方面，這些企業(yè)需要改善目前的采購與供應鏈管理體系、增加相應的數據管理系統、進(jìn)一步改進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的盡職調查和風(fēng)險管理流程，并要保障上述體系、系統、流程間的協(xié)調融合，這對企業(yè)的運營(yíng)和財務(wù)能力均提出較高要求。
其次，EUDR將對部分大宗農產(chǎn)品全球供應鏈上游的小農戶(hù)造成影響，可能沖擊他們的收入和生計，使他們面對氣候變化的脆弱性上升。例如，研究顯示，已被納入EUDR的印尼棕櫚油行業(yè)上游小農戶(hù)眾多，且他們中大多數不具有資源和能力保證所種植的產(chǎn)品符合EUDR要求。而大型企業(yè)將單個(gè)小農戶(hù)納入其EUDR可追溯系統的成本可達7 – 8美元[7]，這也導致相關(guān)企業(yè)更傾向于采用已被納入其供應鏈管理和追蹤系統的供應商，降低對小農戶(hù)生產(chǎn)產(chǎn)品的采購比重。收入的負面影響也將使這些小農戶(hù)在面對氣候變化物理風(fēng)險（如極端天氣）的沖擊時(shí)更加脆弱。
第三，EUDR疊加其他貿易保護措施，可能導致全球貿易“割裂度”上升。歐盟EUDR的出臺已經(jīng)受到了全球多個(gè)國家和主要貿易大國的反對。其中，澳大利亞、新西蘭、巴西、印度尼西亞、馬來(lái)西亞等國政府對EUDR的實(shí)施發(fā)出了“警告”；美國商務(wù)部長(cháng)、農業(yè)部長(cháng)和貿易代表三位政府高官也在2024年5月聯(lián)名上書(shū)總統拜登，稱(chēng)EUDR對美國木材和紙漿等行業(yè)造成了“嚴峻挑戰”，并要求歐盟推遲EUDR的執行；中國在今年7月也因法案中涉及收集地理位置等敏感信息，表示難以接受法案的執行，要求歐盟修訂或延期執行該法案[8]。若歐盟在2024年底不顧相關(guān)警告或反對意見(jiàn)，按原計劃執行EUDR的嚴格措施，可能導致全球貿易的“割裂度”進(jìn)一步上升。
三、對我國企業(yè)的啟示和應對建議
歐盟近年來(lái)通過(guò)了《碳邊境調節機制》（CBAM）和EUDR等法案，彰顯出其將氣候和可持續政策與常規貿易政策融合的決心和大方向，我國企業(yè)需積極應對上述法案以及未來(lái)可能出臺的類(lèi)似法案的影響，制定相關(guān)措施。
第一，將氣候和可持續政策與貿易政策融合已成為歐盟經(jīng)貿政策新趨勢和方向，我國企業(yè)需把握相關(guān)趨勢動(dòng)態(tài)，制定系統性的應對計劃。除EUDR和CBAM外，歐盟在2024年3月也通過(guò)了《企業(yè)可持續盡職調查法令》（CS3D），將強制要求歐盟境內員工數超1000人，年收入超4.5億歐元的大型企業(yè)對其供應鏈上下游中的環(huán)保和人權問(wèn)題進(jìn)行盡職調查，并根據調查結構做出應對方案，相關(guān)法令將在3-5年后逐步實(shí)施[9]；在2023年6月通過(guò)了《歐盟新電池法》（EU New Batteries Regulation），規定只有具備碳足跡聲明和標簽以及數字電池護照的電動(dòng)汽車(chē)電池和可充電工業(yè)電池才能進(jìn)入歐盟市場(chǎng)，該法律已經(jīng)在2024年7月1日起開(kāi)始陸續實(shí)施[10]。這些法案的出臺和實(shí)施，無(wú)疑將對中國對歐盟出口企業(yè)的業(yè)務(wù)造成影響，相關(guān)企業(yè)需積極對這些法案具體內容、實(shí)施的潛在方式和機制、其他類(lèi)似法案出臺的可能性進(jìn)行深入研究并在戰略和運營(yíng)層面制定應對計劃。
第二，我國受EUDR等法案影響的相關(guān)企業(yè)應積極與政府主管部門(mén)溝通協(xié)調，匯總相關(guān)數據、難點(diǎn)、訴求，助力我國主管部門(mén)與歐盟就法案實(shí)施進(jìn)行磋商。目前來(lái)看，中國、美國等全球多個(gè)國家政府均就EUDR向歐盟提出了警告和反對意見(jiàn)，EUDR在2024年底的具體實(shí)施程度和推進(jìn)情況仍存不確定性。我國受此法案影響的行業(yè)內企業(yè)應積極協(xié)同匯總自身訴求、難點(diǎn)、支持數據等信息，并積極與我國主管部門(mén)協(xié)調溝通，助力我國政府在與歐盟進(jìn)行相關(guān)談判中為企業(yè)爭取最大化利益。
第三，我國出口企業(yè)應著(zhù)手開(kāi)展建設供應鏈可持續管理系統和流程，主管政府部門(mén)組織深入研究并總結優(yōu)秀模式和實(shí)踐經(jīng)驗進(jìn)行推廣。將可持續發(fā)展和生物多樣性保護納入企業(yè)供應鏈管理和評估體系是未來(lái)發(fā)展的大趨勢。國內，2024年4月上海、深圳、北京三大交易所正式發(fā)布上市公司可持續發(fā)展報告指引，財政部今年5月也發(fā)布了《企業(yè)可持續披露準則——基本準則（征求意見(jiàn)稿）》。因此，我國出口企業(yè)可將歐盟EUDR等法案的挑戰轉化為契機，著(zhù)手建設針對自身供應鏈的可持續盡職調查和風(fēng)險評估等管理系統和流程，并與利益相關(guān)方展開(kāi)合作，優(yōu)化流程。同時(shí)，主管政府部門(mén)也可組織智庫機構對相關(guān)課題進(jìn)行深入調研和研究，總結優(yōu)秀模式和實(shí)踐經(jīng)驗并向其他行業(yè)推廣，促進(jìn)我國企業(yè)自身可持續發(fā)展。
腳注
[1] 世界自然基金會(huì )等，《歐盟木材法案（Regulation (EU) No 995/2010）指南》，2022年11月
[2] 指員工數達50人活以上，年收入超過(guò)1000萬(wàn)歐元，或總資產(chǎn)超過(guò)1000萬(wàn)歐元的企業(yè)主體
[3] 原文為“that the relevant products contain, have been fed with or have been made using, relevant commodities that were produced on land that has not been subject to deforestation after December 31, 2020. In case of relevant products that contain or have been made using wood, that the wood has been
harvested from the forest without inducing forest degradation after December 31, 2020”
[4] 指員工數不多于50人，資產(chǎn)價(jià)值或年營(yíng)收不超過(guò)1000萬(wàn)歐元的企業(yè)
[5] Brack, Duncan (2023), The EU Deforestation Regulation Analysis, Tropical Forest Alliance, March 2023
[6] TraceX (2024), Global Implications of EUDR in Food and Agri Industry, February 2024
[7] Del Bello, Lou (2023), Will the EU’s deforestation law keep forests standing? Dialogue Earth, July 2023
[8] Ross, Jason (2024), Europe’s Biggest Party to Reject EUDR: A “Bureaucratic Monster”, Woodcentral, July 2024
[9]European Council (2024), Corporate sustainability due diligence: Council gives its final approval, May 2024
[10] 耿旭洋，《歐盟新電池法》的形成與主要內容，《人民法院報》，2023年9月15日
作者：
王旬 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
原創(chuàng )聲明
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