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文獻分析 | 綠色發(fā)展的中國模式:政府采購與企業(yè)綠色創(chuàng )新

發(fā)布時(shí)間:2023-11-26作者:李雨珊 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院

原文來(lái)源:《世界經(jīng)濟》2023, (11): 54-78.

原作者:黃繼承, 朱光順

摘要:綠色創(chuàng )新是推動(dòng)綠色發(fā)展、加速經(jīng)濟結構綠色轉型的核心力量。本文利用2015-2020年上市公司獲得的政府采購訂單和綠色專(zhuān)利數據,研究政府采購對企業(yè)綠色創(chuàng )新的影響和作用機制。研究發(fā)現,政府采購顯著(zhù)提高了獲得采購訂單企業(yè)的綠色創(chuàng )新水平。作用機制上,政府采購強調綠色消費與綠色生產(chǎn),通過(guò)中斷采購威脅、提高政府督查和提高政府支持力度促進(jìn)了企業(yè)綠色創(chuàng )新。進(jìn)一步研究表明,政府采購主要促進(jìn)了企業(yè)綠色發(fā)明類(lèi)創(chuàng )新,并且綠色創(chuàng )新有助于提高企業(yè)的社會(huì )績(jì)效。本文的研究結論提供了政府采購通過(guò)引導綠色創(chuàng )新來(lái)推動(dòng)綠色發(fā)展的中國證據,對政府采購政策制定具有重要的參考價(jià)值。


一、引言

習近平總書(shū)記在二十大報告中強調,“推動(dòng)綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生”。協(xié)調好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是社會(huì )主義經(jīng)濟和生態(tài)文明建設的重要內容,企業(yè)作為社會(huì )經(jīng)濟財富的創(chuàng )造者和自然資源的索取者,在其中扮演著(zhù)關(guān)鍵角色。長(cháng)期以來(lái),中國環(huán)境規制政策以命令控制型為主,地方政府作為這種命令型環(huán)境規制政策的制定者和執行者,強調依靠行政命令手段解決環(huán)境污染問(wèn)題。由于經(jīng)濟發(fā)展和污染問(wèn)題的多樣性,依靠命令控制型手段已遠不能解決環(huán)境污染問(wèn)題,黨的十九大報告明確提出要“構建市場(chǎng)導向的綠色技術(shù)創(chuàng )新體系”,因此,迫切需要通過(guò)市場(chǎng)型環(huán)境規制提供有效而靈活的創(chuàng )新激勵。


二、理論基礎與研究假說(shuō)

(一)政府采購的政策背景

政府采購是一種從需求側促進(jìn)創(chuàng )新的重要政策工具,國外很早就開(kāi)始探索利用政府采購激勵創(chuàng )新的做法。美國早在18世紀末就出臺了《聯(lián)邦采購法》,嘗試通過(guò)政府采購來(lái)引導和激勵企業(yè)創(chuàng )新。歐盟成員國、韓國、澳大利亞等國家也對此開(kāi)展了積極的探索,并取得成效。中國于2006年頒布的《國家中長(cháng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規劃綱要(2006-2020)》提出“建立政府采購自主創(chuàng )新產(chǎn)品協(xié)調機制”,并“對企業(yè)采購國產(chǎn)高新技術(shù)設備提供政策支持”;2022年出臺的《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》(后稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)則在2003年《政府采購法》的基礎上,直接明確了政府采購應當有助于實(shí)現國家包括“支持創(chuàng )新”在內的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標。


(二)政府采購的綠色創(chuàng )新效應

政府采購在引導綠色發(fā)展方面是結果導向的,只要求供應商達到領(lǐng)先的綠色生產(chǎn)流程和生產(chǎn)水平,至于實(shí)現綠色生產(chǎn)的策略和方式則由企業(yè)自行選擇,因而對供應商的綠色創(chuàng )新水平并沒(méi)有明確要求。企業(yè)想要獲得政府采購訂單,必然有動(dòng)機通過(guò)使用綠色原材料、開(kāi)發(fā)新的環(huán)??萍嫉却胧└纳飘a(chǎn)品環(huán)境性能,提供高水平的綠色產(chǎn)品和綠色服務(wù),以使自己的產(chǎn)品能夠納入政府綠色采購范圍。理論上講,企業(yè)可供選擇的策略至少有如下兩種:

一是加強綠色創(chuàng )新,通過(guò)長(cháng)周期的綠色研發(fā)投入來(lái)達到領(lǐng)先的綠色生產(chǎn)水平,并有望維持長(cháng)期的綠色競爭優(yōu)勢,本文稱(chēng)之為政府采購的綠色創(chuàng )新效應。政府作為市場(chǎng)上最大的單一購買(mǎi)主體不太可能會(huì )宣布破產(chǎn),而政府采購合同往往采用成本加成的定價(jià)方式(Dhaliwal et al.,2016),通常周期較長(cháng),因而能夠通過(guò)增加創(chuàng )新的市場(chǎng)規模和減少相關(guān)的需求不確定性來(lái)促進(jìn)創(chuàng )新的發(fā)展與擴散(Uyarra et al.,2014;Caravella and Crespi,2020;孫薇和葉初升,2023)。政府采購的龐大規模也有助于保持關(guān)鍵的市場(chǎng)規模,使得企業(yè)能夠更早地實(shí)現規模經(jīng)濟,并得以快速攤銷(xiāo)其在創(chuàng )新方面的投資(Edler and Georghiou,2007;Czarnitzki et al.,2020)。此外,政府采購對消費者具有強烈的示范效應,能夠向市場(chǎng)傳達積極的信號,從而強化消費者的綠色取向,幫助企業(yè)獲得潛在市場(chǎng)需求(Uyarra et al.,2014)。因此,政府采購通過(guò)引導企業(yè)綠色創(chuàng )新來(lái)推動(dòng)綠色發(fā)展就可以形成一個(gè)可持續的良性循環(huán)模式,對企業(yè)來(lái)說(shuō)也是合意的選擇。

二是通過(guò)購買(mǎi)綠色設備和綠色材料、引進(jìn)技術(shù)、委托生產(chǎn)等非創(chuàng )新的方式,來(lái)達到政府采購規定的綠色門(mén)檻,單純地“迎合”政府訂單。該方式相對容易實(shí)施,見(jiàn)效快且規避了創(chuàng )新的風(fēng)險,在競爭政府采購訂單上可能短期效果比較明顯。但往往由于資本開(kāi)支較大、成本高,導致利潤率不高。這樣不僅減少了企業(yè)原本可以用于綠色創(chuàng )新的資源,同時(shí)也抑制了開(kāi)展綠色創(chuàng )新的動(dòng)力,因此難以有效促進(jìn)企業(yè)綠色創(chuàng )新,甚至還可能“擠出”綠色創(chuàng )新,最終影響了綠色生產(chǎn)水平的持續提升。正因為如此,結合近年來(lái)中國政府采購不斷升級的綠色環(huán)保要求,該策略很可能不利于企業(yè)保持領(lǐng)先的綠色生產(chǎn)水平,影響了連續獲得政府采購訂單的可能性。

在政府采購中加入環(huán)境標準已在歐美實(shí)踐多年,并獲得積極的創(chuàng )新成效,在一定程度上說(shuō)明上述第一種策略具有更高的可行性。綜上,本文提出:

假設1:在其他條件不變的情況下,獲得政府采購能有效提高企業(yè)綠色創(chuàng )新水平。



(三)政府采購綠色創(chuàng )新效應的作用機制

本文將政府采購影響企業(yè)綠色創(chuàng )新可能的作用機制歸納如圖1。

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其一,政府可以通過(guò)中斷采購威脅引導企業(yè)綠色創(chuàng )新。盡管政府很難,也往往不會(huì )直接干預供應商的創(chuàng )新尤其是綠色創(chuàng )新行為,但可以采取中斷采購威脅的方式提高其對供應商的綠色生產(chǎn)約束能力(Banerjee et al.,2008)。

其二,政府采購條約規定了政府部門(mén)對企業(yè)進(jìn)行督查的可能性,從而促進(jìn)企業(yè)研發(fā)并采用有利于環(huán)境保護的新技術(shù)以提高其在環(huán)境履約方面的遵守情況。由于政府對企業(yè)供應商往往施加非常嚴格的監管,相比于企業(yè)客戶(hù),政府可能是一個(gè)更好的監督者(Cohen et al.,2022)。

其三,政府采購還可以通過(guò)提供政府定向支持的方式促進(jìn)企業(yè)綠色創(chuàng )新。綠色創(chuàng )新需要大量資源投入,并且面臨激勵不足和資源約束的困境(Manso,2011),而政府可通過(guò)環(huán)保補助這一定向支持政策為企業(yè)綠色創(chuàng )新提供了資金來(lái)源,幫助企業(yè)以較低的增量成本進(jìn)行長(cháng)期綠色創(chuàng )新投入,在提高研發(fā)預期回報率的同時(shí)(Montmartin and Herrera,2015),通過(guò)降低管理者對創(chuàng )新結果不確定性的擔憂(yōu),提高企業(yè)的綠色創(chuàng )新風(fēng)險容忍度,從而對企業(yè)綠色創(chuàng )新產(chǎn)生正向影響(Baietal.,2019;Xiang et al.,2022)。因此,政府采購能夠以提高政府定向支持的途徑增加企業(yè)綠色創(chuàng )新收益。綜上,本文提出:

假設2:其他條件不變情況下,政府采購主要通過(guò)中斷采購威脅、提高政府督查、提高政府支持力度來(lái)促進(jìn)企業(yè)綠色創(chuàng )新。



三、研究設計

(一)樣本選擇與數據來(lái)源

本文以中國A股2015-2020年上市公司為樣本,檢驗政府采購對企業(yè)綠色創(chuàng )新活動(dòng)的影響。將2015年之后作為研究期間主要基于兩方面考慮:一是由于政府采購數據的可得性;二是2015年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》進(jìn)一步延伸了政府采購促進(jìn)綠色發(fā)展的概念,將政府采購目標在保護環(huán)境的基礎上,增加了節約能源的要求。


(二)變量定義

1.綠色創(chuàng )新。本文采用企業(yè)綠色專(zhuān)利申請數量(ln GreA)和企業(yè)綠色專(zhuān)利申請數量占當期全部專(zhuān)利申請數量比例(Gre A)衡量企業(yè)綠色創(chuàng )新水平。

2.政府采購。上市公司是否獲得政府采購訂單數據來(lái)自中國政府采購網(wǎng)。


(三)模型設定

為檢驗政府采購對上市公司綠色創(chuàng )新的影響,本文構建如下模型:

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在模型(1)中,Greeni,t表示上市公司i在第t年綠色創(chuàng )新水平,本文使用企業(yè)綠色專(zhuān)利申請數量加1后的自然對數(ln GreA)和企業(yè)綠色專(zhuān)利申請數量占當期全部專(zhuān)利申請數量的比例(GreA)兩個(gè)指標進(jìn)行衡量。PubProci,t表示上市公司i在第t年是否獲得政府采購訂單的虛擬變量;Controlsi,t則表示一系列可能影響上市公司綠色創(chuàng )新水平的控制變量。


四、回歸結果

(一)政府采購對企業(yè)綠色創(chuàng )新的影響

表1報告了模型(1)的回歸結果。第(1)-(3)列、第(4)-(6)列的被解釋變量分別為企業(yè)綠色專(zhuān)利申請數量和企業(yè)綠色專(zhuān)利申請占比。對模型(1)在沒(méi)有加入控制變量、加入控制變量以及進(jìn)一步控制年份、企業(yè)固定效應后分別回歸,結果表明,無(wú)論以綠色專(zhuān)利申請數量還是占比作為被解釋變量,核心解釋變量PubProc的回歸系數都至少在1%水平上顯著(zhù)為正。以第(3)列和第(6)列回歸結果為例,與沒(méi)有政府采購的企業(yè)相比,獲得政府采購的上市公司綠色專(zhuān)利申請數量顯著(zhù)提高7.99%,綠色專(zhuān)利申請占所有專(zhuān)利申請的比例顯著(zhù)提高1.50%,說(shuō)明無(wú)論在專(zhuān)利申請的數量上還是占比上,政府采購都顯著(zhù)提高了企業(yè)綠色創(chuàng )新水平。

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(二)內生性處理

1. 政府采購對企業(yè)綠色創(chuàng )新的動(dòng)態(tài)影響。借鑒Slaughter(2001)、Chan et al.(2012)和許晨曦和金宇超(2021)的研究思路,本文使用樣本期內政府采購發(fā)生變更的這一事件沖擊,借鑒事件研究法(Event Study)的設計思路研究上市公司由沒(méi)有政府采購變更為獲得政府采購后,其綠色創(chuàng )新水平的動(dòng)態(tài)變化。

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2.工具變量法。為進(jìn)一步緩解獲得政府采購訂單與企業(yè)綠色創(chuàng )新之間可能存在的反向因果問(wèn)題,借鑒韓旭和武威(2021)、姜愛(ài)華和費堃桀(2021)、武威等(2022)的做法,本文以上市公司所處省份內街道辦事處數量(Street)和該年度該城市內的上市公司獲得政府訂單的平均概率(Average Pur)作為工具變量,采用2SLS方法進(jìn)行檢驗。

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五、機制檢驗

(一)政府中斷采購威脅機制

本文僅保留在樣本期內獲得過(guò)政府訂單的企業(yè),并定義訂單中斷與否的虛擬變量Delink為如果上市公司在上一年度獲得了政府訂單,而在當年和之后年度不再獲得政府訂單,則Delink賦值為1,否則賦值為0。由于政府訂單時(shí)間周期往往較長(cháng)(姜愛(ài)華和費堃桀,2021),政府訂單中斷1年并不一定意味著(zhù)政府與企業(yè)之間的采購關(guān)系中斷,為此,本文進(jìn)一步將政府訂單至少中斷2年和中斷3年作為判定政府與企業(yè)之間中斷采購的指標。表3展示了相應的回歸結果,其中,第(1)-(3)列回歸結果顯示,企業(yè)綠色專(zhuān)利申請數量的提高能夠顯著(zhù)降低政府中斷訂單的可能性,在第(4)-(6)列中,本文將解釋變量變更為企業(yè)綠色專(zhuān)利申請占比以后,回歸結果依然一致。

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(二)政府督查機制

本文考慮了三種情形:第一,相比于外地政府,本地政府會(huì )對上市公司資源分配、行政審批等產(chǎn)生更大的影響,并且本地政府與上市公司之間距離更近,決定了本地政府與本地上市公司之間較短的監管距離。因此,本地政府對本地上市公司具有更強的監督能力。第二,中央環(huán)保督察政策提高了地方政府的環(huán)保執法力度,從而促進(jìn)企業(yè)綠色創(chuàng )新水平(Lietal.,2022)。因此,預計相比于不位于中央環(huán)保督察地區的上市公司(EnvSupervision=0),政府采購對位于中央環(huán)保督察地區的上市公司(EnvSupervision=1)綠色創(chuàng )新效果更大。第三,政府環(huán)境治理力度會(huì )影響企業(yè)環(huán)保行為(陳詩(shī)一和陳登科,2018),本文借鑒Chenetal.(2018)、陳詩(shī)一和陳登科(2018)的做法,選取地級市政府工作報告中與環(huán)境相關(guān)詞匯出現的頻數與總詞匯數量的占比作為政府環(huán)境治理力度的指標,并且依據年度中位數,區分了政府環(huán)境治理力度較高(HER=1)和較低(HER=0)的組別。本文預計相比于環(huán)境治理力度較低的城市,政府采購對位于環(huán)境治理力度較高城市的上市公司綠色創(chuàng )新影響更大。

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(三)政府支持機制

借鑒李青原和肖澤華(2020)的方法,本文從上市公司年報附注中收集了企業(yè)獲得的政府補助情況,并依據補貼項目將企業(yè)獲得的政府補助區分為環(huán)保補助和非環(huán)保補助,其中,ln Subsidy Env表示企業(yè)獲得的政府環(huán)保補助金額(取對數),ln Subsidy Oth則表示企業(yè)獲得的非環(huán)保補助金額(取對數)。

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六、結論與政策建議

研究發(fā)現,無(wú)論在綠色專(zhuān)利申請的數量上還是占比上,政府采購都顯著(zhù)提高了企業(yè)綠色創(chuàng )新水平,除政府采購可為企業(yè)帶來(lái)穩定的利潤外,政府中斷采購威脅、提高政府督查、提高政府支持力度是政府采購促進(jìn)企業(yè)綠色創(chuàng )新的主要作用機制。進(jìn)一步地,政府采購主要促進(jìn)了企業(yè)發(fā)明類(lèi)的綠色創(chuàng )新,說(shuō)明政府采購提高了企業(yè)的實(shí)質(zhì)性創(chuàng )新能力。最后,從社會(huì )績(jì)效看,綠色創(chuàng )新能夠顯著(zhù)提高企業(yè)的ESG表現,尤其是環(huán)境和社會(huì )方面,這意味著(zhù)政府采購通過(guò)促進(jìn)綠色創(chuàng )新提高了企業(yè)的社會(huì )績(jì)效。本文的研究發(fā)現展示了政府采購通過(guò)引導綠色創(chuàng )新來(lái)推動(dòng)綠色發(fā)展的中國經(jīng)驗。


根據上述結論,本文得到以下政策啟示。第一,進(jìn)一步擴大政府綠色采購規模,充分發(fā)揮政府采購在需求端促進(jìn)企業(yè)綠色創(chuàng )新和加速經(jīng)濟結構綠色轉型的積極效果。本文研究發(fā)現,政府采購作為一種需求側政策工具,促進(jìn)了企業(yè)綠色創(chuàng )新活動(dòng),這為中國持續推進(jìn)的政府綠色采購對綠色發(fā)展的積極作用提供了經(jīng)驗支撐。由于財政預算約束,中國政府采購占GDP比重僅為OECD國家的約1/4,可見(jiàn),通過(guò)需求側的政府采購支持綠色創(chuàng )新的政策潛力還有充分的釋放空間。未來(lái)應繼續加大政府采購支持綠色創(chuàng )新政策的實(shí)施力度,在政府預算中應適當加大政府綠色采購的比重,以引導綠色創(chuàng )新推動(dòng)經(jīng)濟綠色發(fā)展。第二,完善政府綠色采購政策體系的頂層設計。盡管目前中國為推動(dòng)政府綠色采購出臺了一些政策性文件和法律法規,對綠色采購范圍和綠色采購方式等進(jìn)行了優(yōu)化,但中國僅在政府采購法和與節能環(huán)保相關(guān)的法律中提及了政府綠色采購相關(guān)規定,這些綠色采購相關(guān)條款往往聚焦于引導社會(huì )進(jìn)行綠色消費,原則性與引導性較強,而缺乏具體的實(shí)施方案與綠色采購績(jì)效評價(jià)體系。因此,建議完善綠色采購相關(guān)法律,為推行政府綠色采購提供法律依據。第三,將政府采購與實(shí)施過(guò)程、采購條約設計和政府定向支持緊密結合起來(lái)。本文研究發(fā)現,政府采購能夠通過(guò)中斷采購威脅、提高政府督查、提高政府支持力度來(lái)促進(jìn)企業(yè)綠色創(chuàng )新。因此,在政府采購實(shí)施過(guò)程中,政府可以通過(guò)限定環(huán)境標準與性能要求,篩選出使用有利于環(huán)境保護的新工藝的企業(yè),并與之建立供應關(guān)系;在政府采購條約設計中,要規定政府當局對供應商企業(yè)進(jìn)行督查的可能性,以提高供應商企業(yè)在環(huán)境履約方面的遵守情況;在政府定向支持方面,政府可以考慮適當加強對綠色創(chuàng )新企業(yè)的定向補助力度,幫助企業(yè)以較低的增量成本進(jìn)行長(cháng)期綠色創(chuàng )新。


作者:李雨珊 中央財經(jīng)大學(xué)財政研究院碩士研究生

指導老師:

王遙 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院院長(cháng)