探索建立長(cháng)期護理保險制度，是黨中央、國務(wù)院應對人口老齡化、健全社會(huì )保障體系作出的戰略部署，是應對人口老齡化、促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的戰略舉措，是實(shí)現共享發(fā)展改革成果的重大民生工程，是健全社會(huì )保障體系的重要制度安排。建立長(cháng)期護理保險，有利于保障失能人員基本生活權益，提升他們體面和有尊嚴的生活質(zhì)量，是弘揚中國傳統文化美德；同時(shí)，有利于增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)社會(huì )公平正義，維護社會(huì )穩定；也有利于促進(jìn)養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和拓展護理從業(yè)人員就業(yè)渠道。長(cháng)期護理保險制度既是我國社會(huì )保障制度的組成部分，又是我國養老金融的研究對象。近年來(lái)，我國積極開(kāi)展長(cháng)期護理保險制度試點(diǎn)，在制度框架、政策標準、運行機制、管理辦法等方面做了有益探索，取得初步成效，但仍需貫徹落實(shí)積極應對人口老齡化國家戰略和黨中央、國務(wù)院關(guān)于擴大長(cháng)期護理保險制度試點(diǎn)的決策部署，進(jìn)一步深入推進(jìn)試點(diǎn)工作，加大包括資金在內的各項政策扶持。
一、我國長(cháng)期護理保險的政策界定
我國對于長(cháng)期護理保險高度重視，與現行社會(huì )保障領(lǐng)域的“五險一金”并列，學(xué)術(shù)界甚至將其表述為第六險。長(cháng)期護理保險（Long term care insurance）是指為因年老、疾病或傷殘而喪失日常生活自理能力從而需要長(cháng)期照護的人提供護理費用或護理服務(wù)的保險。長(cháng)期護理保險的實(shí)踐應用一方面有助于減輕全社會(huì )由于老齡化帶來(lái)的長(cháng)期護理服務(wù)支出壓力，另一方面由于長(cháng)期護理保險是集保險理賠資金或護理服務(wù)雙重模式的特殊養老保險，其能進(jìn)一步推動(dòng)我國醫療護理行業(yè)規?；?、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。當前我國長(cháng)期護理保險的主要主管部門(mén)為國家衛生健康委和國家醫療保障局。
國家衛生健康委的職能。隨著(zhù)人口老齡化到來(lái)，更多老人的護理需求亟待滿(mǎn)足，對醫療護理員的培訓迫在眉睫。國家衛健委聚焦失能和半失能老年人護理需求，制定了《關(guān)于加強老年護理需求評估和規范服務(wù)工作的通知》（國衛醫發(fā)[2019]48號）以及《關(guān)于加強醫療護理員培訓和規范管理的通知》（國衛醫發(fā)〔2019〕49號）兩個(gè)文件，從國家層面給老年護理建立評估標準。護理需求評估標準將用于評定長(cháng)期護理保險參保人的失能等級、是否符合相應等級的支付條件。統一的護理狀態(tài)評定標準意義重大，不僅有利于長(cháng)期護理保險業(yè)務(wù)發(fā)展方向的統一，更有利于量化保障成本、確定保障范圍和程度，同時(shí)對于商業(yè)補充保險框架的建立、全國統一的信息平臺的建設都將起到關(guān)鍵作用。其具體操作流程見(jiàn)圖1。
圖1 長(cháng)期護理保險操作流程圖
資料來(lái)源：課題組根據公開(kāi)信息整理
國家醫療保障局的職能。2018年7月30日起施行的《國家醫療保障局職能配置、內設機構和人員編制規定》指出，國家醫療保障局貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于醫療保障工作的方針政策和決策部署，在履行職責過(guò)程中堅持和加強黨對醫療保障工作的集中統一領(lǐng)導。主要職責之一是“組織擬訂并實(shí)施長(cháng)期護理保險制度改革方案?！辈⒃趪裔t療保障局內設機構（副司局級）中設置的待遇保障司具體負責“組織擬訂長(cháng)期護理保險制度改革方案并組織實(shí)施?！?，設置的基金監管司來(lái)監督管理納入醫保支付范圍的醫療服務(wù)行為和醫療費用，規范醫保經(jīng)辦業(yè)務(wù)，依法查處醫療保障領(lǐng)域違法違規行為。醫保發(fā)〔2020〕37號文對于我國長(cháng)期護理險的工作目標作出部署，即工作目標。探索建立以互助共濟方式籌集資金、為長(cháng)期失能人員的基本生活照料和與之密切相關(guān)的醫療護理提供服務(wù)或資金保障的社會(huì )保險制度。力爭在“十四五”期間，基本形成適應我國經(jīng)濟發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢的長(cháng)期護理保險制度政策框架，推動(dòng)建立健全滿(mǎn)足群眾多元需求的多層次長(cháng)期護理保障制度。
二、我國長(cháng)期護理保險的試點(diǎn)探索
（
2016年6月，人力資源和社會(huì )保障部辦公廳下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展長(cháng)期護理保險制度試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》（人社廳發(fā)〔2016〕80號），決定在全國15個(gè)城市開(kāi)展長(cháng)期護理保險制度試點(diǎn)。本次試點(diǎn)的基本原則是：堅持以人為本，著(zhù)力解決失能人員長(cháng)期護理保障問(wèn)題，提高人民群眾生活質(zhì)量和人文關(guān)懷水平。堅持基本保障，根據當地經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力，合理確定基本保障范圍和待遇標準。堅持責任分擔，遵循權利義務(wù)對等，多渠道籌資，合理劃分籌資責任和保障責任。堅持因地制宜，各地根據長(cháng)期護理保險制度目標任務(wù)和基本政策，結合地方實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法和政策標準。堅持機制創(chuàng )新，探索可持續發(fā)展的體制機制，提升保障績(jì)效，提高管理水平。堅持統籌協(xié)調，做好各類(lèi)社會(huì )保障制度的功能銜接，協(xié)同推進(jìn)健康產(chǎn)業(yè)和服務(wù)體系的發(fā)展。
（一）試點(diǎn)基本情況梳理
我國長(cháng)期護理保險的發(fā)展最早探索始于2015年2月，吉林省長(cháng)春市政府發(fā)布《長(cháng)府辦[2015]3號》明確了長(cháng)護險的資金籌集和資金支付、覆蓋范圍等內容，同年3月發(fā)布《長(cháng)春市失能人員醫療照護保險實(shí)施辦法（試行）》明確了保險申請流程和失能等級評定工具等內容。人社廳發(fā)〔2016〕80號文公布后，2017年7月1日，山東省青島市《關(guān)于建立長(cháng)期醫療護理制度的意見(jiàn)（試行）》正式實(shí)施。我國長(cháng)期護理保險制度進(jìn)入試行階段，全國15個(gè)城市開(kāi)展了試點(diǎn)。試點(diǎn)的護理保險的模式多種多樣，且各種模式都進(jìn)行了試點(diǎn)，已取得大量有價(jià)值的經(jīng)驗?，F將主要探索情況作以梳理見(jiàn)表1所示：
表1 我國15地長(cháng)期護理保險試點(diǎn)詳情
城市
參保對象
保障范圍
籌資渠道
籌資標準
給付標準
服務(wù)形式
河北省承德市
城鎮職工基本醫療保險參保人員
醫療護理服務(wù)費
醫?；?、財政補助
統籌賬戶(hù)0.2% +個(gè)人賬戶(hù)0.15% +財政0.05%
醫療機構:60 元/日;
養老機構:50 元/日
醫療機構護理、養老機構護理
吉林省長(cháng)春市
城鎮職工基本醫療保險參保人員
非醫療機構床位費、護工勞務(wù)費、護理設備使用費、護理日用品、舒緩治療費等
醫?；饎潛?/p>
職工:個(gè)人賬戶(hù)0.2% +醫?；?.3% 居民:30元/人·年
職工參保人員:90%;
居民參保人員:80%
機構醫療照護
黑龍江省齊齊哈爾市
城鎮職工基本醫療保險參保人員
醫療護理服務(wù)費
醫?；?、個(gè)人繳費
60元/人·年:醫?；?0 +個(gè)人30
醫療機構:每人日定額30 元，基金支付60%;
養老機構:每人日定額25 元， 55%;
機構上門(mén)護理:每人日定額20 元， 50%
醫養護理服務(wù)機構護理、養老 機構護理和居家護理
上海市
城鎮職工基本醫療保險、60歲及以上城鄉居民基本醫療保險參保人員
醫療護理服務(wù)費
單位繳費、個(gè)人繳費
職工:單位1% +個(gè)人0.1%
居民:個(gè)人15% +政府財政85
社區居家護理:90%;
養老機構護理:85%;
住院醫療護理、養老機構照 護、社區居家照護
江蘇省南通市
城鎮職工基本醫療保險、城鄉居民基本醫療保險參保人員
床位費、護理服務(wù)費、護理設備使用費、護理耗材費
醫?；?、個(gè)人繳費、財政補助
100元/人·年:個(gè)人30 +醫?；?0 +政府40
醫療機構:60%;
養老機構:50%;
機構上門(mén)護理:按項目支付，最高1200 元/月
醫療機構護理、養老機構護 理、居家護理
江蘇省蘇州市
城鎮職工基本醫療保險、城鄉居民基本醫療保險參保人員
基本生活護理服務(wù)費
醫?；?、個(gè)人繳費、財政補助
職工( 120 元/人·年) :醫?；?0 +個(gè)人繳費50;
居民( 85元/人·年) :醫?；?5 +個(gè)人繳費50
機構護理:中度失能20 元/天、重度失能26 元/天;
居家護理:中度失能25 元/天、重度失能30 元/天
醫療機構住院護理、養老機構 護理、社區居家護理
浙江省寧波市
城鎮職工基本醫療保險參保人員
醫療護理服務(wù)費
單位、個(gè)人繳費、財政補助、社會(huì )捐贈
單位0. 2%，個(gè)人0. 1%
按床日定額標準支付:“專(zhuān)護” 70元、“院護”60 元、“巡護”50 元
“專(zhuān)護”、“院護”、“巡護”
安徽省安慶市
城鎮職工醫療保險參保人員
床位費、護理服務(wù)費、護理設備使用費
醫?；鸾Y余、個(gè)人繳費
30 元/人·年:醫?；?0 +個(gè)人10
醫療機構:60%;
養老機構:50%;
機構上門(mén):按項目支付，最高750 元/月;
居家護理:15 元/天
醫療機構護理、養老機構護 理、居家護理
江西省上饒市
城鎮職工醫療保險參保人員
醫療護理服務(wù)費、床位費、設備使用費、藥品、耗材等費用
醫?；?、單位繳費、個(gè)人繳費、財政補助
100 元/人·年:個(gè)人40 +醫?；?0 +單位30
（具體標準不詳）
醫療機構護理、養老機構護 理、居家護理
山東省青島市
城鎮職工基本醫療保險、城鄉居民基本醫療保險參保人員
醫療護理服務(wù)費
醫?；?、福彩公益金
職工:醫保個(gè)人賬戶(hù)的0. 4% /月
居民:醫?；?. 2% +福彩公益金2000 萬(wàn)/年
養老機構、居家護理:96%;
醫療機構:90%
醫療專(zhuān)護、護理院醫療護理、 居家醫療護理、社區巡護
湖北省荊門(mén)市
城鎮戶(hù)籍居民醫療保險、城鎮職工基本醫療保險參保人員
床位費、護理服務(wù)費、護理設備使用費、護理耗材費
醫?；?、個(gè)人繳費、財政補助
上年度居民人均可支配收入的0. 4%:個(gè)人37. 5%，醫?；?5%，財政37. 5%
全日居家護理限額100 元/人·天，基金支付 80%，非全日居家護理限額40元/人·天，基金全額支付;
養老機構:限額100 元/人. 天，基金支付75%;
醫療機構:限額150 元/人.天，基金支付70%
醫院護理、養老機構護理、居 家護理
廣東省廣州市
城鎮職工基本醫療保險參保人員
床位費、鑒定評估費以及服務(wù)項目范圍內的基本生活照料費、醫療護理費等
醫?；?/p>
130 元/人·年
生活照料費用:機構 75% ( 最高 120 元/人·天) 、居家 90% ( 最高 115 元/人·天) ;
醫療護理費用:按項目支付，最高1000 元/人·月
醫療機構護理、養老機構護 理、居家護理
重慶市
城鎮職工基本醫療保險參保人員
基本生活護理服務(wù)費
醫?；?、個(gè)人繳費、財政補助、社會(huì )捐贈
150 元/人·年:醫?；?0 +個(gè)人繳費90
50 元/人/日
機構護理、機構上門(mén)護理
四川省成都市
城鎮職工基本醫療保險參保人員
服務(wù)費、耗材費、設備使用費
醫?；?、個(gè)人繳費、財政補助
統籌賬戶(hù)0. 2% +個(gè)人繳費 +政府財政( 按個(gè)人賬戶(hù)的0. 1%補助)
機構護理:70%;
居家護理:75%;
醫療機構護理、養老機構護 理、居家護理
新疆生產(chǎn)建設兵團石河子市
城鎮職工基本醫療保險、城鄉居民基本醫療保險參保人員
醫療護理服務(wù)費
職工：醫?；饎潛?/p>
居民：個(gè)人繳費、財政補助
職工:15 元/人·月;
居民:繳費24 元/人·年
定點(diǎn)機構:70%，月度限額750 元;
非定點(diǎn)機構和居家:25 元/日
護理機構護理、居家醫療護 理、居家自行護理
資料來(lái)源：課題組根據各省資料歸類(lèi)整理
（二）試點(diǎn)基本情況評估
2016年長(cháng)期護理保險制度除15個(gè)指定試點(diǎn)城市外，還包括如河北巨鹿縣、北京市、江蘇常州武進(jìn)區等四五十個(gè)城市進(jìn)行主動(dòng)試點(diǎn)。截至2017年底，覆蓋人口超過(guò)4800萬(wàn)，享受保障待遇人數超7.5萬(wàn)，賠護理保險金共計約5.7億元，基金支付比例超過(guò)70%，并帶動(dòng)試點(diǎn)地區相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資70億元，直接拉動(dòng)就業(yè)4萬(wàn)余人次。截至2018年6月底，長(cháng)期護理保險已覆蓋5700萬(wàn)人，受益人口近19萬(wàn)。長(cháng)期護理保險制度覆蓋范圍不斷擴大、試點(diǎn)地區不斷增多、受益人數不斷增長(cháng)。然而，綜合分析我國目前長(cháng)期護理保險發(fā)展整體發(fā)展呈現全國性碎片化特點(diǎn)，長(cháng)護險缺乏統一制度框架。在籌資標準上具有額定籌資和比例籌資的分歧、在籌資來(lái)源上具有基金劃撥和獨立籌資的分歧，籌集機制成為長(cháng)護險發(fā)展的主要障礙。
三、我國長(cháng)期護理保險的國際借鑒
長(cháng)期護理保險的英文翻譯為L(cháng)ong term care insurance，“care”意為“照護”或“照護服務(wù)”，比醫學(xué)“nursing”（護理）的范圍更廣。長(cháng)期護理保險最早出現于美國，此后在德國和美國取得快速發(fā)展，目前全球長(cháng)期護理保險具有社會(huì )保險和商業(yè)保險兩種形式。世界上具有代表性的長(cháng)期護理保險制度模式有：美國的市場(chǎng)主導模式、德國的雙軌運行模式、日本的全民社會(huì )保險模式、新加坡的公私合作模式。通過(guò)不斷進(jìn)行適應國情的發(fā)展和創(chuàng )新實(shí)踐，借鑒國家先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗，為長(cháng)護險長(cháng)足健康發(fā)展指路。
（一）美國：市場(chǎng)主導模式
美國于1974年正式推行長(cháng)期護理商業(yè)保險，目前長(cháng)護險已占美國人壽保險市場(chǎng)30%的份額。美國長(cháng)護險包括社會(huì )保險和商業(yè)保險兩部分。社會(huì )保險主要資金來(lái)源是國家薪金稅及個(gè)人和大量的政府補貼，其主要保障人群為低收入和中低收入者。商業(yè)保險則一般是由參保人自費購買(mǎi)，其保費相對較高，保障人群為中、高收入階層，主要包括個(gè)人長(cháng)護險、雇主購買(mǎi)、聯(lián)邦和州長(cháng)期護理保險、協(xié)會(huì )保險、CCRC提供長(cháng)護險以及人壽或養老保險，具有強烈的市場(chǎng)化和商業(yè)性。
（二）德國：雙軌運行模式
德國于1995年4月頒布《護理保險法》，規定收入低于參加強制醫療保險門(mén)檻標準的公民必須參加長(cháng)期護理保險制度。德國的長(cháng)護險制度為社會(huì )保險和商業(yè)保險雙軌并行模式。對于低收入者強制參加社會(huì )保險，對于高收入者提供商業(yè)保險參與選擇，其繳費主體為雇主和雇員。
（三）日本：全民社保模式
1994年日本提出建立長(cháng)期護理保險制度，于2000年通過(guò)《護理保險制度》正式實(shí)施該保險，其覆蓋對象包括65周歲及以上的老年人和40周歲到64周歲之間參加醫療保險的人，規定40歲以上公民必須長(cháng)期護理保險，具有全民性和強制性。日本長(cháng)護險只包括服務(wù)給付（居家服務(wù)、設施服務(wù)）一種給付方式，其籌資方式為10%參保人自付，90%由市町村政府制定的長(cháng)護險預算支付，該預算一半來(lái)源于參保人繳費，另一半來(lái)自稅收收入。
（四）新加坡：公私合作模式
新加坡長(cháng)期護理保險制度包括基本樂(lè )齡健保計劃、樂(lè )齡健保額外保障計劃和暫時(shí)性樂(lè )齡殘疾援助計劃。2002年6月，新加坡政府正式出臺“樂(lè )齡健保計劃”，新加坡長(cháng)護險制度主要采用公私合營(yíng)的PPP模式，即由政府負責制定長(cháng)護險各項計劃工作并提供財政補貼，要求40-65歲符合條件的居民以“選擇退出”方式?jīng)Q定是否參保，并采取政府招標方式來(lái)引入具有營(yíng)運管理資格和能力的保險公司負責長(cháng)護險的具體運營(yíng)。
四、我國長(cháng)期護理保險的政策建議
2020年9月，國家醫療保障局會(huì )同財政部印發(fā)《關(guān)于擴大長(cháng)期護理保險制度試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》（醫保發(fā)〔2020〕37號），在原來(lái)15個(gè)試點(diǎn)的基礎上新增14個(gè)城市擴大試點(diǎn)，旨在進(jìn)一步深入推進(jìn)試點(diǎn)工作，完善政策框架，加強長(cháng)期護理服務(wù)體系建設。我國長(cháng)期護理保險制度在擴大試點(diǎn)過(guò)程中，要及時(shí)研究試點(diǎn)中的新情況新問(wèn)題，總結好的經(jīng)驗做法，加強橫向交流，確保試點(diǎn)工作均衡推進(jìn)。統籌協(xié)調社會(huì )各方資源，加強協(xié)作咨詢(xún)，推動(dòng)試點(diǎn)工作穩步向好發(fā)展。通過(guò)試點(diǎn)，不斷糾錯，建立市場(chǎng)化機制，配置好相關(guān)資源，逐步形成具有中國特色的長(cháng)期護理保險模式。為此，提出如下政策建議：
（一）加大長(cháng)期護理保險的資金支持
一方面，建立獨立的長(cháng)期護理保險籌資體系。通過(guò)個(gè)人繳費、財政補助、醫?；疬m當劃轉、社會(huì )捐助等多渠道籌集資金，確?；鸬拈L(cháng)期收支平衡。個(gè)人須繳費，且應確定一個(gè)適當的水平，同時(shí)，政府應建立穩定的投入機制；加緊研究制定失能人員的失能等級標準、有關(guān)護理等級的國家標準以及長(cháng)期護理保險的支付標準。另一方面，建立長(cháng)期護理保險的多元化多層次資金保障體系。整合各類(lèi)涉老財政補貼津貼投入，提高長(cháng)期護理保險獨立籌資能力。充分發(fā)揮保險機構在長(cháng)期護理保險經(jīng)辦和運營(yíng)管理中的獨特作用，鼓勵商業(yè)保險推出適應個(gè)性化需求的長(cháng)期護理產(chǎn)品。
（二）建立多層次長(cháng)期護理保障制度
長(cháng)期護理保險的發(fā)展依賴(lài)于多層次長(cháng)期護理保障配套制度。建議一是做好與其他社會(huì )保險制度在籌資、待遇等方面的政策與管理銜接，充分運用社會(huì )保障支付政策對護理需求和服務(wù)供給資源配置的調節作用。積極引導發(fā)揮社會(huì )救助、商業(yè)保險、慈善事業(yè)等的有益補充，解決不同層面護理需求。二是鼓勵探索老年護理補貼制度，保障特定貧困老年人長(cháng)期護理需求。鼓勵商業(yè)保險公司開(kāi)發(fā)適銷(xiāo)對路的保險產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)展與長(cháng)期護理社會(huì )保險相銜接的商業(yè)護理保險。三是積極鼓勵和支持長(cháng)期護理服務(wù)機構和平臺建設，促進(jìn)長(cháng)期護理服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵機構服務(wù)向社區和家庭延伸。
（三）加強護理服務(wù)從業(yè)人員隊伍建設
充分利用促進(jìn)就業(yè)創(chuàng )業(yè)扶持政策和資金，鼓勵各類(lèi)人員到長(cháng)期護理服務(wù)領(lǐng)域就業(yè)創(chuàng )業(yè)，對其中符合條件的，按規定落實(shí)相關(guān)補貼政策。加強護理服務(wù)從業(yè)人員隊伍建設，加大護理服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)培訓力度，按規定落實(shí)職業(yè)培訓補貼政策。逐步探索建立長(cháng)期護理專(zhuān)業(yè)人才培養機制。
長(cháng)期護理保險制度建設必須與促進(jìn)護理人才隊伍建設相聯(lián)動(dòng)，加大護理服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)培訓力度，按規定落實(shí)職業(yè)培訓的補貼政策，逐步建立長(cháng)期護理專(zhuān)業(yè)人才的培訓機制。形成保險業(yè)務(wù)、護理業(yè)務(wù)、護理人才相互促進(jìn)的良性循環(huán)，不斷提高老年人長(cháng)期護理服務(wù)的供給能力和服務(wù)水平。
（四）統一規范長(cháng)期護理保險相關(guān)標準
長(cháng)期護理保險的服務(wù)對象、區域特點(diǎn)、資金類(lèi)別、技術(shù)應用、操作環(huán)節等存在較大差別，亟需從全國層面上統一規范相關(guān)標準。建議一是可從長(cháng)期護理服務(wù)的需求、資金、對象、內容、機構和人員的資質(zhì)標準、經(jīng)費標準、質(zhì)量標準等著(zhù)手，制定全國層面的統一規范，而后逐步在實(shí)踐中完善。二是健全經(jīng)辦規程和服務(wù)標準，優(yōu)化服務(wù)流程，推進(jìn)規范的標準能夠與實(shí)踐操作相適應。引入和完善第三方標準監管機制，加強對護理標準執行行為的監管。三是加快長(cháng)期護理保險系統平臺標準建設，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”等創(chuàng )新技術(shù)在標準制定和完善中的應用，逐步實(shí)現與協(xié)議護理服務(wù)機構以及其他行業(yè)領(lǐng)域信息平臺的信息共享和互聯(lián)互通。
作者：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（資源庫）主任、課題組組長(cháng)
王瀟湘中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理，養老金融課題組助理，西南財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)碩士生
