我國貫徹新發(fā)展理念，將應對氣候變化擺在國家治理更加突出的位置，不斷提高碳排放強度削減幅度，不斷強化自主貢獻目標，努力提高應對氣候變化力度，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型。特別是，2020年我國提出碳達峰、碳中和目標以來(lái)，我國碳減排的力度在各地區、各行業(yè)均得到強化。然而，當前我國目前正處于探索經(jīng)濟轉型升級的過(guò)程中，碳減排的機制、制度、方案仍不完善。如果不能提高碳減排的有效性，推動(dòng)碳減排將對我國的經(jīng)濟發(fā)展造成很大的不確定性。
能源領(lǐng)域是我國溫室氣體排放的主要來(lái)源。內蒙古是國家重要的能源基地，也是重要的碳排放來(lái)源地。我國在推動(dòng)碳減排的進(jìn)程中既要考慮碳減排的實(shí)效，又要兼顧碳減排期間的能源安全、供應鏈安全等影響全局的基礎性問(wèn)題。以?xún)让晒艦槔芯繀^域協(xié)同碳減排具有顯著(zhù)的代表性和典型性，希望基于此提高政策建議的參考價(jià)值。
一、開(kāi)展區域協(xié)同碳減排的意義
（一）控制煤炭相關(guān)碳排放是推動(dòng)碳減排的核心
由于煤炭本身碳排放強度比較高以及以煤為主的能源的結構，導致煤炭成為我國碳排放的主要來(lái)源。
內蒙古是煤炭生產(chǎn)和消費重點(diǎn)省區，推動(dòng)其實(shí)施區域協(xié)同碳減排意味著(zhù)抓住了碳排放的主要矛盾（見(jiàn)圖1）。2021年9月，中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)，《意見(jiàn)》）在指導思想方面提出，堅持系統觀(guān)念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長(cháng)期的關(guān)系，把碳達峰、碳中和納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局。推動(dòng)區域協(xié)同碳減排目的就是全面落實(shí)《意見(jiàn)》中的指導思想，讓系統觀(guān)念不空洞，讓發(fā)展和減排更協(xié)調，讓整體和局部的價(jià)值更統一，讓短期和中長(cháng)期的關(guān)系更明了。
圖1 全國各省區碳排放總量和碳排放強度（2018）
（二）開(kāi)展區域協(xié)同減碳有助于降低實(shí)現碳達峰、碳中和過(guò)程中的風(fēng)險
國家層面高度關(guān)注實(shí)現碳達峰、碳中和進(jìn)程的風(fēng)險防范。相關(guān)文件明確提出，堅持“全國統籌、節約優(yōu)先、雙輪驅動(dòng)、內外暢通、防范風(fēng)險”原則。防范風(fēng)險的具體舉措包括，處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經(jīng)濟、金融、社會(huì )風(fēng)險，防止過(guò)度反應，確保安全降碳。具體到內蒙古來(lái)看，采取區域協(xié)同碳減排有助于充分考慮能源需求側和供應側的匹配，科學(xué)開(kāi)展能源需求預測，在能源轉型期間更加可靠的保證能源供應安全?；诎踩哪茉垂?，供應鏈的安全才能得以保障，同時(shí)密切的區域協(xié)同也為供應鏈安全奠定了基礎。
（三）促進(jìn)欠發(fā)達地區經(jīng)濟發(fā)展
從全國范圍來(lái)看，內蒙古屬于經(jīng)濟相對欠發(fā)達。但是，區域碳減排可以充分利用京津冀甚至東部其它經(jīng)濟強省的經(jīng)濟優(yōu)勢和政策工具反哺內蒙，充分利用內蒙提供更為經(jīng)濟的清潔能源來(lái)降低全社會(huì )的綜合碳減排成本。
從高耗能產(chǎn)業(yè)轉移的視角來(lái)看，中東部地區通過(guò)“外包”降低本地的碳排放，不斷降低高排放產(chǎn)品和能源的生產(chǎn)，依賴(lài)其他地區調入滿(mǎn)足當地消費需求，使得環(huán)境污染壓力和碳排放壓力轉移至內蒙古等中西部生產(chǎn)省份。而內蒙等生產(chǎn)省份經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，缺乏足夠技術(shù)經(jīng)濟支持來(lái)應對氣候變化。區域協(xié)同碳減排可以充分利用經(jīng)濟高達省份的資金、技術(shù)等優(yōu)勢提升內蒙古應對氣候變化的能力。
促進(jìn)城鎮居民與農村居民公平碳減排。中國各省內和各省之間的家庭碳足跡存在很大的不平等。一是城鎮居民人均碳足跡是農村居民人均碳足跡的2.5倍。中國經(jīng)濟一直在快速增長(cháng)，但全國仍然存在明顯的城鄉差距。這是中國可持續發(fā)展面臨的最大挑戰之一。與農村居民相比，城市居民擁有更高的家庭收入和更現代的生活方式，導致碳足跡更高。內蒙古的居民與其能源受地的居民相比碳足跡更低，區域協(xié)同有助于公平碳減排。
二、開(kāi)展區域協(xié)同碳減排的可行性
（一）內蒙作為全國主要的能源輸出地減排潛力大
依托于內蒙古豐富的煤炭資源以及與京津冀為鄰的地理優(yōu)勢，內蒙古充分利用自身能源資源優(yōu)勢條件，將自治區建設成為了國家重要能源生產(chǎn)輸出基地。2020年全國煤炭?jì)α?622.88億噸，其中內蒙古煤炭?jì)α窟_194.47億噸，占比12%。據內蒙古自治區自然資源廳2021年發(fā)布的官方數據，截至2019年底，內蒙古全區煤炭勘查累計估算資源總量達9554.54億噸，其中查明的煤炭資源儲量為4801.03億噸，預測的煤炭資源量為4753.51億噸。
內蒙古形成了高度依賴(lài)能源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展格局，同時(shí)也是全國重要的能源消費和碳排放所在地?！笆濉逼陂g，全區累計外送原煤和電量繼續位居全國各省第一。根據《內蒙古自治區人民政府關(guān)于現代能源經(jīng)濟發(fā)展情況的報告》，2020年內蒙古煤炭產(chǎn)能達13.41億噸，占全國四分之一，居全國第一。根據中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì )發(fā)布的《2020煤炭行業(yè)發(fā)展年度報告》，2020年內蒙古的原煤產(chǎn)量達10.01億噸，同比增長(cháng)1.3%，位居全國第二，占比達全國總量的26%，外運量超5.7億噸。2020年內蒙古全區發(fā)電量5811億千瓦時(shí)，外送電量2070億千瓦時(shí)，占全國跨省送出電量總規模的13.5%，是外送原煤和電量規模最大的省份，為保障國家能源安全做出了重要貢獻。
在全國推動(dòng)能源經(jīng)濟結構轉型的大形勢下，內蒙古深化供給側結構性改革，推動(dòng)能源工業(yè)轉型升級，加大煤炭清潔安全開(kāi)采力度，燃煤煤電煤耗進(jìn)一步降低，大力推動(dòng)風(fēng)電和光伏等清潔能源發(fā)展。內蒙古正在逐步從化石能源基地向清潔能源基地轉變。內蒙古的能源工業(yè)轉型不僅管住了區內的碳排放的源頭和入口，也相當于逐步擰緊全國碳排放的閥門(mén)，這一舉措對于全國整體上實(shí)現碳減排將發(fā)揮重要作用。
“十三五”期間，全區累計退出煤炭產(chǎn)能3500萬(wàn)多噸，提前完成煤炭行業(yè)去產(chǎn)能任務(wù)， 到2020年末，煤礦采煤機械化率達到98%以上，年原煤產(chǎn)量達100萬(wàn)噸以上企業(yè)占全部煤炭企業(yè)的比重接近七成。電力裝機容量超1.4億千瓦，其中，裝機量600兆瓦以上超臨界火力發(fā)電機組已成為火電主力機型，煤耗水耗進(jìn)一步降低，風(fēng)電和光伏發(fā)電等可再生能源電力裝機占比超三分之一。推動(dòng)煤炭加工由簡(jiǎn)單的煉焦向煤制油、煤制氣、煤制乙二醇和煤制烯烴等為代表的現代煤化工發(fā)展，到2020年底煤制烯烴產(chǎn)能超300萬(wàn)噸，居全國第一。
（二）內蒙古具備為區域碳減排發(fā)揮更大作用的潛力
為了更好實(shí)現碳達峰與碳中和目標，內蒙古積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構升級，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，控制第二產(chǎn)業(yè)碳排放，降低能源強度與碳強度；同時(shí)，充分利用自然資源的優(yōu)勢，發(fā)展可再生能源，降低化石能源依賴(lài)度，促進(jìn)能源轉型。
能源碳減排的核心是采用可再生能源替代傳統能源。我國主要的可再生能源風(fēng)能和太陽(yáng)能資源豐富地區主要在西部地區。然而，內蒙古不僅風(fēng)能、太陽(yáng)能資源豐富并且距離京津冀等電力負荷中心更近，具有發(fā)展大規模發(fā)展可再生能源的資源條件和消納條件，進(jìn)而促進(jìn)大規模的減排。
內蒙古自治區風(fēng)能資源條件居全國首位。全區70米高度風(fēng)能資源量約為15億千瓦，年平均風(fēng)功率密度達到353瓦每平方米，是全國唯一平均風(fēng)功率密度超過(guò)350瓦每平方米的省區；太陽(yáng)能資源也是全國最豐富的區域之一，太陽(yáng)能年總輻射量4800～6200兆焦每平方米，年日照時(shí)數在2600～3400小時(shí)之間，資源豐富和較豐富地區面積約72萬(wàn)平方公里，占全區總面積的61％，是全國高值地區之一。
截至2020年11月底，全區風(fēng)電累計裝機3097萬(wàn)千瓦、持續多年位居全國第一，光伏發(fā)電累計裝機1168萬(wàn)千瓦、居全國第七位，全區風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機總量超過(guò)4000萬(wàn)千瓦，占全國風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機總規模的9.3％，在全國裝機規模最大。預計到2020年底，全區可再生能源發(fā)電裝機將達到5000萬(wàn)千瓦，比2015年增加1852萬(wàn)千瓦、增長(cháng)58.8％，超過(guò)全國風(fēng)光總裝機容量的十分之一。其中：風(fēng)電3500萬(wàn)千瓦、太陽(yáng)能發(fā)電1230萬(wàn)千瓦、水電238萬(wàn)千瓦、生物質(zhì)發(fā)電32萬(wàn)千瓦。風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電均超過(guò)國家明確我區的風(fēng)電發(fā)展“十三五”規劃和太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規劃目標。
“十四五”期間，自治區將按照習近平總書(shū)記在第75屆聯(lián)大一般性辯論上提出的“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和?！钡哪繕嗽妇?，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向，大力發(fā)展可再生能源?！笆奈濉逼陂g，內蒙古自治區規劃實(shí)施“新能源倍增工程”，建設全國最大的新能源基地。堅持本地消納和大規模外送、集中式和分布式開(kāi)發(fā)并舉，繼續推動(dòng)清潔低碳、安全高效的現代能源體系建設?！笆奈濉逼陂g，新能源項目新增并網(wǎng)規模達到5000萬(wàn)千瓦以上，到“十四五”末，內蒙古自治區可再生能源發(fā)電裝機力爭超過(guò)1億千瓦。屆時(shí)，內蒙古清潔能源不但可以滿(mǎn)足本地能源減排的需求，也同時(shí)通過(guò)大規模的電力外送滿(mǎn)足受電省份的碳減排的需求。
（三）碳減排邊際成本和產(chǎn)業(yè)結構的差異為區域協(xié)同碳減排提供了條件
研究認為，全球合作能有效促進(jìn)減緩氣候變化進(jìn)程。全球 2000?2100 年累積 CO2排放在非合作博弈情景下是合作情景下的 2.29 倍。因此，從全國來(lái)看，不同省份或者區域協(xié)同合作可以有效促進(jìn)碳減排。
產(chǎn)業(yè)結構是決定能源消耗量和二氧化碳排放量的重要因素之一。我國各區域的產(chǎn)業(yè)結構不同導致能源消耗量和碳排放量也有較大差異。以?xún)让晒诺鹊貫槔?，其?jīng)濟結構高度依賴(lài)能源等高碳的第二產(chǎn)業(yè)，當下的碳減排壓力較大。未來(lái)在能源轉型過(guò)程中，內蒙古有豐富的煤炭資源可以承擔能源安全穩定器的作用，優(yōu)良的風(fēng)能、太陽(yáng)能資源為持續降低清潔電力的成本提供了先決的條件，未來(lái)碳減排的邊際成本較低。
從全國來(lái)看，東部經(jīng)濟地區相對發(fā)達，隨著(zhù)經(jīng)濟結構的調整，國民經(jīng)濟中重工業(yè)的比重會(huì )逐漸下降，而服務(wù)業(yè)的比重會(huì )相應提高。因而，東部地區相應的碳減排潛力會(huì )有所降低，碳邊際減排成本相應地增加。
從當前來(lái)看，內蒙古鄰居的能源輸出地京津冀地區人均碳排放和人均化石能源消費量均有顯著(zhù)降低。但是，下一步要實(shí)現進(jìn)一步深度減排，未來(lái)進(jìn)一步提高清潔能源消費的比重以及為此建立新型電力系統仍然需要內蒙古作為重要的電力系統安全運行支撐來(lái)源地以及清潔電力的來(lái)源地。
推動(dòng)區域協(xié)同碳減排具有潛在的經(jīng)濟效益。然而，當前我國在區域系統合作方面的基礎并不扎實(shí)，各地區獨特的碳減排的潛力和碳減排成本尚需梳理，相應的機制仍待建立，針對這些話(huà)題本文提出了如下建議。
（一）摸清各省區協(xié)同碳減排的潛力和碳減排的成本
建立區域碳減排協(xié)同機制的目的是降低全社會(huì )的減排成本，實(shí)現減排資源的協(xié)同，充分利益低成本的減排工具。對各個(gè)地區的碳強度下降潛力進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)有助于制定區域差異化的減排目標，從而進(jìn)一步降低碳減排對經(jīng)濟水平的影響。對碳強度下降潛力的科學(xué)評估有助于摸清我們的底牌，做到對減排潛力心中有數。
（二）支撐系統深入的開(kāi)展區域協(xié)同碳減排研究
碳達峰、碳中和是一個(gè)長(cháng)期的系統性工程，涉及經(jīng)濟社會(huì )的方方面面。無(wú)論是產(chǎn)業(yè)結構調整還是碳減排，都應該是區域間協(xié)同合作完成的。某一個(gè)區域單獨開(kāi)展產(chǎn)業(yè)結構調整不與其它地區合作，從經(jīng)濟性和可操作性來(lái)說(shuō)均不合理。建議系統深入的區域協(xié)同碳減排研究，為科學(xué)分配各地區的碳配額，也為碳定價(jià)等各類(lèi)型政策工具提供科學(xué)的支撐。一是研究以國家層面產(chǎn)業(yè)布局角度分析能源結構、產(chǎn)業(yè)結構調整對各地區碳減排的作用機制并優(yōu)化碳減排的成本，二是基于碳減排成本優(yōu)化制定碳減排過(guò)程中經(jīng)濟增長(cháng)與碳排放脫鉤的最優(yōu)路徑。
（三）建立跨區域協(xié)同碳減排的碳減排獲益分享機制
推動(dòng)各地區協(xié)同減排，從全社會(huì )的層面可以獲得相應的經(jīng)濟收益，同時(shí)區域協(xié)同的減排壓力較大一方可能經(jīng)濟利益受損，建議采取合理的補償機制，促使協(xié)同碳減排持續發(fā)揮效用。建議可以從兩個(gè)方面考慮設立補償機制，一方面是參照各個(gè)地區在節約的減排成本中的貢獻比重進(jìn)行分配。另一方面，若上一年的補償機制不合理或者不夠科學(xué)，某地區承擔了較大的碳減排任務(wù)因而經(jīng)濟遭受損失，那么，在下一年的碳配額分配中，經(jīng)濟受損區域的碳排放權應給予更多。同時(shí)，建議向在協(xié)同減排中承擔較大減排壓力的地區征收較正常水平低的碳稅，以進(jìn)行一定程度的補償。
（四）建議探索消費端碳核算以?xún)?yōu)化碳減排責任
建議自上而下的機制鼓勵區域協(xié)同碳減排。碳排放的源頭是化石能源的燃燒。不論是煤炭在內蒙當地用于發(fā)電還是用于工業(yè)過(guò)程，亦或是直接外運到其它省份，推動(dòng)煤炭使用量不斷增加的還是消費側的推動(dòng)。建議采用消費側碳核算以?xún)?yōu)化碳減排責任分配，促使煤炭調入地區承擔更多的氣候變化減緩責任，向調出省份提供更多經(jīng)濟與技術(shù)支持碳減排。目前，全國碳交易市場(chǎng)已正式啟動(dòng)，這為區域合作提供了一個(gè)很好的平臺。
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作者：
孫李平 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院能源金融研究中心主任
