2021年是全球氣候危機愈演愈烈的一年，我們看到美國和加拿大猖獗的野火、西歐和中國河南的嚴重洪災，以及馬達加斯加的持續干旱，各類(lèi)極端事件頻繁發(fā)生，都不斷地提醒著(zhù)人類(lèi)氣候變化的嚴峻事實(shí)。
根據政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )（IPCC）最新發(fā)布的第六次評估報告（AR6），全球地表氣溫預計將在至少本世紀中葉前持續增長(cháng)，且很大概率在2040年前較工業(yè)化前水平升高1.5℃。相較于上個(gè)評估階段，由氣候變暖所引發(fā)的熱浪、強降雨、干旱、熱帶氣旋等極端事件，以及它們對人類(lèi)的影響已經(jīng)進(jìn)一步強化，一些氣候影響現在已經(jīng)不可逆轉。
隨著(zhù)氣候變化趨勢的愈加難以遏制，人類(lèi)必須考慮如何應對來(lái)自于氣候變化的影響，盡可能地去適應氣候變化。另外，在2021年，人類(lèi)面臨的危機不僅是氣候變化，新冠肺炎疫情的沖擊也依舊持續地影響著(zhù)整個(gè)社會(huì )秩序。
在此背景下，2021年11月4日，聯(lián)合國環(huán)境規劃署（UNEP）發(fā)布了最新的《2021年適應差距報告：風(fēng)暴前夕》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“報告”)，提出了要在后疫情世界中適應氣候變化。本文將對該報告的關(guān)鍵內容進(jìn)行總結，分析中國適應氣候變化的現狀與未來(lái)發(fā)展，并對中國強化適應氣候變化的行動(dòng)提出建議。
一、《2021適應差距報告：風(fēng)暴前夕》報告要點(diǎn)
作為UNEP《適應差距報告》的第六版，《2021年適應差距報告》延續了往年的基本框架，將其報告內容分為三個(gè)部分：①全球適應規劃、資金和實(shí)施的現狀和進(jìn)展，②新型冠狀病毒疫情造成的新后果，③氣候變化適應進(jìn)展展望，對全球適應氣候變化的基本情況以及重點(diǎn)議題的進(jìn)展做出了全面分析，為《巴黎協(xié)定》下2023年的全球盤(pán)點(diǎn)（2023 Global Stocktake）進(jìn)行了相關(guān)的準備工作。
（一）全球適應規劃、資金和實(shí)施的現狀和進(jìn)展
盡管受到新冠肺炎疫情影響，但是全球適應氣候變化工作依舊穩步推進(jìn)。報告統計數據顯示，目前約有79%的國家已經(jīng)通過(guò)了至少一項國家層面的適應規劃文件，例如計劃、戰略、政策或法律等。雖然新冠肺炎疫情影響到部分國家適應計劃的編制，尤其是最不發(fā)達國家，但是相較于2020年，通過(guò)了至少一項適應規劃文件國家的比例依舊提高了9%，另外還有9%的國家正在起草制定它們的第一份適應規劃文書(shū)，全球適應氣候變化的意識和行動(dòng)正在進(jìn)一步強化。
圖1 全球適應規劃現狀（截至2021年8月5日）
從各國適應規劃的具體情況來(lái)看，規劃的充分性和有效性有所改善，但整體水平依舊有待提高。在充分性上，超過(guò)三分之二的國家對重點(diǎn)領(lǐng)域的氣候風(fēng)險提出了一系列的適應方案，且更大程度地強化了適應規劃過(guò)程中利益相關(guān)方的參與（相較于2020年提高22%），大規模地將性別因素納入適應規劃的考量（相較于2020年提高40%），體現了對于適應主體的密切關(guān)注。
在有效性上，各國通過(guò)在適應規劃中制定更為詳細的投資制度、法規和激勵措施（相較于2020年分別提高約20%），一定程度上提高了適應規劃的可實(shí)施性，但整體上制定了相關(guān)制度的國家比例依舊不足50%。
同樣，在對于行業(yè)或地方適應規劃的縱向協(xié)調、以及監測和評價(jià)機制的建立方面，適應規劃中存在相應內容的比例依舊不足三分之一。全球適應規劃情況雖然在上一年度內有所改善，但規劃的不充分、不完善可能為氣候災害的發(fā)生遺留更大的風(fēng)險。
發(fā)展中國家適應成本的提高，加之適應資金供給的不變或減少，導致適應資金缺口不斷擴大。根據《2016年適應差距報告》的測算，發(fā)展中國家年度適應成本到2030年預計為1400億-3000億美元，到2050年為2800億-5000億美元，而截至目前，最新的適應成本估算普遍處于上述估計的上限范圍，主要源于全球氣候風(fēng)險的不斷提高。尤其在全球無(wú)法將升溫幅度控制在《巴黎協(xié)定》約定的2℃以?xún)鹊那闆r下，適應氣候變化的成本將越來(lái)越高。
而在資金供給端，受新冠肺炎疫情影響，政府和金融機構提供的部分資金可能優(yōu)先用于緊急的衛生和財務(wù)需求，適應資金預計將趨于穩定甚至下降。報告預計發(fā)展中國家氣候適應成本已經(jīng)是當前公共氣候適應資金流的5-10倍，而且有證據顯示當前的氣候適應缺口正在逐步擴大。
發(fā)展中國家的適應資金需求和供給的主要領(lǐng)域基本匹配?；?6個(gè)發(fā)展中國家向UNFCCC提交的國家自主貢獻（NDCs）和國家適應計劃（NAPs），報告分析了這些國家分部門(mén)的適應資金需求，發(fā)現主要的適應資金需求來(lái)源于農業(yè)、基礎設施、水和災害風(fēng)險管理四個(gè)部分，適應資金需求占比分別為26%、22.6%、15.2和12.5%。
而對于適應行動(dòng)的實(shí)施，OECD數據顯示，在2010至2019年間，前十大捐助者資助了2600多個(gè)項目，其中農業(yè)、生態(tài)系統、水資源、基礎設施是除了多領(lǐng)域項目之外占比最大的項目類(lèi)別，占比分別為22%、21%、12%和10%。較為重合的領(lǐng)域分布體現了在當前適應實(shí)施工作中對于優(yōu)先部門(mén)事項的清晰理解。但是在實(shí)施水平上，除了總體不足外，還發(fā)現有超過(guò)三分之一的項目不滿(mǎn)足OECD將適應作為其“活動(dòng)設計的根本或動(dòng)機”的要求，當前所實(shí)施的適應工作嚴重滯后于日益嚴重的氣候變化需求。
（二）新冠肺炎疫情對適應規劃和資金的影響
新冠肺炎疫情的發(fā)生提高了適應工作開(kāi)展的難度。報告研究顯示，新冠肺炎疫情和氣候變化的同時(shí)發(fā)生引發(fā)了復合風(fēng)險，造成全球整體適應能力的降低。尤其在新冠肺炎疫情影響下，一些經(jīng)濟部門(mén)發(fā)展放緩，失業(yè)和貧困加劇，造成弱勢群體在面對極端天氣時(shí)更加脆弱。
同時(shí)，新冠肺炎疫情的發(fā)生雖然督促了部分國家開(kāi)展NAP的編制，但是證據顯示，對于更多國家，新冠肺炎疫情延緩了NAP的編制進(jìn)程。截至2021年7月底，154個(gè)發(fā)展中國家中僅有24個(gè)完成并提交了他們的第一份NAP，仍有至少125個(gè)國家處于NAP編制的過(guò)程中。
盡管新冠肺炎疫情后的復蘇計劃為綠色復蘇提供了機會(huì )，但是這些機會(huì )沒(méi)有得到很好的利用。截至2021年8月15日，全球各國已經(jīng)啟用了16.7萬(wàn)億美元的財政刺激計劃用于應對新冠肺炎疫情造成的經(jīng)濟影響，為加強適應投入，構建更加綠色、更具韌性的經(jīng)濟社會(huì )創(chuàng )造了機會(huì )。然而，實(shí)際證據表明，刺激資金應用于綠色復蘇和韌性復蘇的比例十分有限，部分復蘇計劃甚至導致了氣候韌性的削減，造成了負面的環(huán)境影響。在研究的66個(gè)國家中，僅有不到三分之一的國家在其刺激計劃中明確支持了適應氣候變化的相關(guān)舉措，這些國家大多受到氣候變化最直接的影響，包括一些小島嶼發(fā)展中國家。
圖2 在一攬子刺激計劃中包括特定適應干預措施的國家（截至2021年1月31日）
新冠肺炎疫情加劇了部分國家的負債壓力，可能阻礙未來(lái)氣候適應資金的支出。新冠肺炎疫情對許多國家造成了財政上的壓力，特別是一些新型市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟體。許多國家需要通過(guò)增加負債來(lái)資助國家的援助和復蘇計劃。IMF數據顯示，全球平均公共負債占GDP的比重已在2020年達到97.3%，較疫情前的預測水平高出了13個(gè)百分點(diǎn)。更高的負債水平、更緩慢的經(jīng)濟增長(cháng)，以及更低的主權信用評級，都對政府在未來(lái)加大適應投資形成了阻礙。
需要總結新冠肺炎疫情下進(jìn)行適應規劃和融資工作的經(jīng)驗教訓。由于新冠肺炎疫情的爆發(fā)會(huì )加重氣候變化帶來(lái)的風(fēng)險，建立綜合管理機制以完善災難的風(fēng)險管理是重要的應對措施，能將系列化的風(fēng)險管理和適應目標相結合。也可利用現有的適應政策去強化對于復合風(fēng)險的規劃，例如利用現有的適應規劃去對疫情下的弱勢群體提供幫助，或者提高財政對于韌性的支持。發(fā)達經(jīng)濟體應當在設置適應要求的前提下大力增加直接捐贈和優(yōu)惠貸款的規模，支持地方能力建設，以幫助發(fā)展中國家在應對新冠所造成的經(jīng)濟沖擊的同時(shí)，實(shí)現相應的適應目標。
（三）全球適應氣候變化進(jìn)展展望
全球適應氣候變化在規劃、資金和實(shí)施方面取得了普遍的進(jìn)展，但適應工作的進(jìn)展速度和規模依舊難以滿(mǎn)足不斷增長(cháng)的需求。相較于上一年度報告，《2021年適應差距報告》發(fā)現國家層面的氣候適應工作在全球范圍內有明顯的加速，體現在適應氣候變化的社會(huì )接受程度顯著(zhù)提高、適應規劃文件的發(fā)布速度提升、適應規劃設計愈發(fā)成熟等。
然而，從整體水平上來(lái)看，適應規劃文書(shū)的充分性和有效性卻不盡如人意，在縱向政策協(xié)調以及監測和評價(jià)等機制的建立方面，全球適應規劃的覆蓋比例仍舊較低。同時(shí)，在資金方面，適應成本的增速快于適應資金的增速，這進(jìn)一步加大了適應缺口的彌補難度。未來(lái)在氣候風(fēng)險日益增長(cháng)的背景下，氣候變化產(chǎn)生的影響將更加顯著(zhù)，部分氣候變化影響將不可逆轉。適應工作需要立即加速，以減少全社會(huì )在氣候變化影響下的損失和損害。
作為受到全球氣候變化顯著(zhù)影響的發(fā)展中國家以及《巴黎協(xié)定》的重要締約方之一，中國已將主動(dòng)適應氣候變化作為實(shí)施積極應對氣候變化國家戰略的重要內容，并在向UNFFCC提交的更新版NDC中詳細闡述了中國主動(dòng)適應氣候變化的具體進(jìn)展。通過(guò)對《中國落實(shí)國家自主貢獻成效和新目標新舉措》、各年度《中國應對氣候變化的政策與行動(dòng)》等文件和信息的整理分析，我們歸納得出以下中國適應規劃、資金和實(shí)施方面的進(jìn)展與現狀：
已發(fā)布并持續完善國家適應氣候變化戰略規劃文件。早在2013年，中國便制定并發(fā)布了《國家適應氣候變化戰略》，明確了2014至2020年中國適應氣候變化工作的面臨形勢、總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、區域格局和保障措施，對基礎設施、農業(yè)、水資源、海岸帶、森林以及人體健康和旅游業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的適應行動(dòng)做出了詳細規劃，并提出了加強金融支持，完善氣候風(fēng)險監測與評價(jià)相關(guān)體制建設的具體措施，形成了兼具充分性和有效性的適應規劃。
2020年起，中國啟動(dòng)了《國家適應氣候變化戰略2035》的編制，開(kāi)展了大量綜合性、系統性的工作，并將適應氣候變化與科學(xué)發(fā)展、基礎設施建設、消除貧困等工作有機結合，在新的適應戰略規劃中體現了對于復合風(fēng)險的綜合考量，預計將進(jìn)一步提高我國適應規劃的全面性與成熟度，夯實(shí)適應工作的開(kāi)展基礎。
在適應資金的籌措方面，中國積極推動(dòng)綠色金融體系建設，起到了提升適應資金的作用。中國在2016年發(fā)布了《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》，強化了綠色金融的頂層設計，先后在浙江、江西等六省九地設立了綠色金融改革創(chuàng )新試驗區，對于引導資金流向綠色領(lǐng)域，助力適應氣候變化的能力建設起到了一定的推動(dòng)作用。
截至2020末，中國綠色貸款余額近12萬(wàn)億元，存量規模居世界第一；綠色債券存量超過(guò)8千億元，規模居世界第二。其中對于適應領(lǐng)域的支持，根據中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院的統計，在2020年中國綠色債券募集資金投向分布中，生態(tài)保護和適應氣候變化類(lèi)項目占比約為13%?？梢钥闯鲭m然適應類(lèi)項目在現有綠色金融支持領(lǐng)域中占比不高，但中國已在利用綠色金融工具支持適應氣候變化方面有所進(jìn)展。
在適應工作的實(shí)施方面，中國已開(kāi)展多層次、多維度的適應氣候變化行動(dòng)。早在2016年，中國便制定了《城市適應氣候變化行動(dòng)方案》，將30個(gè)城市納入試點(diǎn)，進(jìn)行適應型城市建設，對不同城市的氣候脆弱性評估、氣候變化監測體系、投融資模式等方面開(kāi)展規劃，并啟動(dòng)了相應的適應工程或項目，取得了階段性的成果。部分退化草地生態(tài)補播、光伏噴灌等生態(tài)修復技術(shù)體系還被IPCC第五次評估報告引用，成為國際適應氣候變化的典型案例。
對于重點(diǎn)領(lǐng)域的適應氣候變化行動(dòng)，中國特別發(fā)布了《林業(yè)適應氣候變化行動(dòng)方案（2016-2020年）》，并大力開(kāi)展農業(yè)、林業(yè)、水資源、公眾健康、基礎設施等領(lǐng)域的技術(shù)研究和適應能力建設，對切實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的適應工作起到了積極作用。
此外，中國已全面布局氣候風(fēng)險監測預警的機制建設，優(yōu)化了對于突發(fā)事件的應急響應能力。相較于絕大多數國家對于氣候風(fēng)險監測和評價(jià)機制相關(guān)規劃的缺失，中國始終重點(diǎn)關(guān)注防災減災的能力建設，把人民安全放在最重要的位置。中國于2017年發(fā)布了《國家綜合防災減災規劃（2016－2020年）》，研發(fā)了氣候變化綜合評估模型、災害信息管理系統數據庫、災情數據庫等氣候風(fēng)險監測工具，累計安排中央預算投資超過(guò)190億元用于提高氣象災害和極端天氣氣候事件的監測預報能力，在氣候風(fēng)險監測方面已實(shí)現諸多進(jìn)展。
三、對中國強化適應氣候變化行動(dòng)的政策建議
盡快發(fā)布《國家適應氣候變化戰略2035》，進(jìn)一步完善我國適應氣候變化的總體規劃。雖然我國已經(jīng)建立了相對全面的氣候適應規劃，對于重點(diǎn)領(lǐng)域的適應工作進(jìn)行了布局，但是相較于《適應差距報告》中對于適應規劃的標準要求，中國的適應規劃還需在很多層面進(jìn)行更深入的優(yōu)化與完善。建議進(jìn)一步提升戰略文件的充分性和有效性，盡快完成《國家適應氣候變化戰略2035》的編制和發(fā)布工作。例如在包容性方面，可以強化更多利益相關(guān)方的參與，制定明確的利益相關(guān)方參與流程，讓受氣候變化影響最為顯著(zhù)的行業(yè)或區域代表提出其最迫切的適應訴求和適應方案。
同時(shí)，國際適應規劃也展示出了對于性別因素愈加關(guān)注的趨勢，這是中國現有適應氣候變化戰略所缺失的一個(gè)要素?？紤]到氣候變化對于女性更加顯著(zhù)的影響[5]，中國也應當將性別平等議題提上議程，例如可按照不同性別分析氣候變化背景下的適應差距和居民需求，也可對特殊地區不同性別的就業(yè)率設置預期目標。
強化氣候資金籌措機制的建立，引導更多資本流入適應氣候變化領(lǐng)域。國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心的研究數據顯示，2016至2030年，中國累計適應氣候變化資金需求約為24.08萬(wàn)億元，年均1.61萬(wàn)億元。其中，基礎設施、森林、農業(yè)和水資源是適應資金需求的最主要來(lái)源，占比分別達到58.9%、19.7%、8%和6.8%。對應我國“十二五”期間年均約0.78萬(wàn)億元的適應投資，中國年均適應氣候變化缺口約為8300余億元，依舊面臨較大適應資金的籌措需求。
分析我國當前綠色金融工具的發(fā)展情況，可以發(fā)現適應類(lèi)項目的資金籌措機制依舊有所欠缺，僅有少部分氣候資金流入了適應領(lǐng)域，建議在我國大力推動(dòng)氣候債券、韌性債券、巨災保險等金融產(chǎn)品的創(chuàng )新，并積極籌措國際多雙邊機構的氣候資金，助力我國適應工作的開(kāi)展。
將氣候韌性建設納入城市規劃管理，持續評估和監測城市基礎設施應對氣候風(fēng)險能力。雖然我國城市的適應氣候變化工作已經(jīng)得到了有序的推進(jìn)，且在眾多領(lǐng)域取得了顯著(zhù)進(jìn)展，但是面對日益嚴峻的氣候風(fēng)險和現實(shí)的氣候災害，現有的適應措施依舊顯示出了明顯的不足。
以2021年7月發(fā)生的河南暴雨為例，特大災害的意外發(fā)生造成了大量的人身和財產(chǎn)損失。這一方面提醒城市要在氣候變化背景下更新氣候災害的應對理念，在城市規劃中充分考慮基礎設施的氣候風(fēng)險防范能力，預設極限條件下災害發(fā)生的情景，并進(jìn)一步完善氣候風(fēng)險的監測、預警、應對和善后相關(guān)工作。同時(shí)，還建議地方政府協(xié)同金融機構進(jìn)一步提高巨災保險對居民以及經(jīng)濟社會(huì )的保障能力，以減輕巨災發(fā)生情境下的經(jīng)濟損失。
參考文獻
[1]聯(lián)合國環(huán)境規劃署（2021年）。2021年適應差距報告：風(fēng)暴前夕–在后疫情世界適應氣候變化–執行摘要。內羅畢。
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[3]光明網(wǎng)，生態(tài)環(huán)境部：正在組織編制國家適應氣候變化戰略2035，2021-10-28，https://m.gmw.cn/baijia/2020-10/28/1301733802.html.
[4]光明網(wǎng)，綠色債券發(fā)行勢頭強勁新版綠債目錄迎三突破，2021-04-23. https://m.gmw.cn/baijia/2021-04/23/1302249988.html
[5]中國氣象局，應對氣候變化，女性不可被忽視，2017-03-07. http://www.cma.gov.cn/2011xzt/2017zt/20170307/2017030702/201703/t20170307_398234.html.
作者：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心副主任
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理院長(cháng)
