2021年11月24日，新華社受權發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）?！兑庖?jiàn)》提出，為實(shí)施積極應對人口老齡化國家戰略，加強新時(shí)代老齡工作，提升廣大老年人的獲得感、幸福感、安全感，推動(dòng)老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，走出一條中國特色積極應對人口老齡化道路。最為引人關(guān)注和具有新意的是，《意見(jiàn)》在“二、健全養老服務(wù)體系”中明確提出“完善多層次養老保障體系?！闭n題組通過(guò)系統梳理德國多層次養老保障體制建設的經(jīng)驗，發(fā)現其對我國現行多層次養老保障體系的發(fā)展具有深遠意義。本文通過(guò)介紹德國多層次養老保障體系建設的基本情況與經(jīng)驗，以及對我國現行養老保障體系現狀及問(wèn)題進(jìn)行分析，學(xué)習德國經(jīng)驗，有的放矢地從直接補貼、稅收補貼、金融市場(chǎng)等角度提出政策建議，從而進(jìn)一步完善我國養老保障體系。
一、德國多層次養老保障的概況
傳統的德國養老保險制度包含三個(gè)支柱：法定養老保險（第一支柱），企業(yè)年金保險（第二支柱）和個(gè)人養老保險（第三支柱）。2004年，德國政府進(jìn)行了一輪改革，對養老體系進(jìn)行了重新定義，由傳統的“三支柱模式”轉變?yōu)椤叭龑哟文Ｊ健?。德國養老保障體系并非因“三層次模式”變革而在本質(zhì)上發(fā)生改變，而是對保障體系進(jìn)行了重新定義。傳統的“三支柱模式”是根據被保人的類(lèi)別進(jìn)行劃分，而“三層次模式”依據各層次對被保人養老生活保障的程度以及可享受的政府福利程度進(jìn)行劃分。第一層次為法定的、強制性的基本保險，享受政府稅收優(yōu)惠，保障被保險人終身的基本養老，因此將法定養老保險、以及呂庫普養老保險列入第一層次。第二層次和第三層次旨在提升養老生活質(zhì)量，其中第二層次享受政府稅收優(yōu)惠和直接補貼優(yōu)惠，包含企業(yè)養老金以及里斯特養老保險，第三層次為其他補充性個(gè)人自愿養老保險。
表1 德國養老保障體系變革前后對比表
資料來(lái)源：Confina保險公司
（一）第一層次享受政府稅收優(yōu)惠政策的基本養老保險
第一層次為享受政府稅收優(yōu)惠政策的法定強制基本養老保險，主要包括法定養老保險以及呂庫普養老金。首先，法定養老保險是德國高福利的社會(huì )保障重要組成部分之一，它在為居民提供穩定的養老生活保障的同時(shí)，也在一定程度上保障著(zhù)社會(huì )公平。與個(gè)人自愿保險不同，法定養老保險不區分性別，年齡和健康狀況，其不僅為老年人提供保護，還為某些特定群體提供保護，如在就業(yè)階段的特殊時(shí)期如因殘障提前退休、養育子女的群體的生活提供保障。此外，被保人過(guò)世后，法定養老金還會(huì )向其婚姻伴侶或其子女等主體支付遺屬撫恤金。其次。呂庫普養老保險是以經(jīng)濟學(xué)家呂庫普命名的基金制商業(yè)養老保險，也被稱(chēng)作基礎養老保險，多數由人壽保險公司提供，主要針對人群為無(wú)法獲得法定養老保險金的自由職業(yè)者。有固定工作的人群也可以自愿購買(mǎi)呂庫普養老保險以補充法定養老金的保障力度，提升老年生活質(zhì)量。
（二）第二層次享受政府稅收優(yōu)惠政策的補充養老保險
第二層次為享受政府稅收優(yōu)惠政策的補充養老保險，主要包括企業(yè)養老金及里斯特養老保險。首先，企業(yè)養老保險是企業(yè)對雇員提供養老保險、遺屬撫慰金以及傷殘保障金的補充性養老保險，其包括五種執行形式：直接承諾保險金、互助基金、直接保險、養老金賬戶(hù)以及養老金基金。對雇員來(lái)講，雇員可選擇將其部分薪資轉化成企業(yè)養老保險金以合理避稅；對雇主來(lái)講，企業(yè)養老保險可提升雇員幸福感和忠誠度，也可在一定程度上減少薪酬支出。其次，德國通過(guò)利用稅收杠桿提高國民參保積極性，同時(shí)保證各收入群體間的公平性，以發(fā)展補充性養老保險。具體來(lái)講，2001年，以當時(shí)的德國勞動(dòng)部部長(cháng)命名的個(gè)人儲蓄性養老保險——里斯特養老保險面世。里斯特養老保險是商業(yè)養老保險的一種，采用延遲納稅（EET）模式，該模式適合中高收入群體提早進(jìn)行退休規劃以進(jìn)一步提升養老金水平，即參保人在養老金領(lǐng)取階段繳稅額顯著(zhù)小于先前稅收優(yōu)惠額度，進(jìn)而提高其加入里斯特的養老金計劃積極性。且各類(lèi)人群均能享受到里斯特養老保險的政府補貼，補貼比例在低收入有子女人群中明顯高于其他人群。
（三）第三層次其他補充性個(gè)人自愿養老保險
第三層次為其他補充性個(gè)人自愿養老保險。此層次保障也屬于商業(yè)養老保險的一種，但與前文所述的里斯特養老保險與呂庫普養老保險存在明顯差異，此類(lèi)補充性個(gè)人養老保險不能享受政府補貼，由保險公司單獨提供并銷(xiāo)售。此類(lèi)個(gè)人養老保險最大優(yōu)點(diǎn)在于其靈活性高，保險公司可對被保人繳付的保險費用進(jìn)行投資或基金式管理，被保人可以根據自身需求及宏觀(guān)環(huán)境，對養老金缺口進(jìn)行精準計算，再選擇特色化、適合自己的個(gè)人養老保險產(chǎn)品。如僅靠第二層次進(jìn)行養老保障，雖然在一定程度上可以對法定養老保險進(jìn)行補充且享受政府政策支持，但是其在受眾、形式、應用性等方面具有一定限制，均不可轉售、轉贈或者進(jìn)行抵押。而第三層次的補充性個(gè)人自愿養老保險無(wú)論在受眾及參保形式等諸多方面都更加靈活。
二、我國需要借鑒德國養老保障經(jīng)驗的領(lǐng)域分析
隨著(zhù)我國人口老齡化進(jìn)程不斷加深，如何完善養老保障體系、如何填補養老金缺口，都是當下中國社會(huì )亟待解決的問(wèn)題。1991年6月，國務(wù)院在《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》中首次提出“個(gè)人繳費原則”，象征著(zhù)養老金個(gè)人賬戶(hù)的初步形成。經(jīng)過(guò)三十年發(fā)展，我國養老保障“三支柱體系”已基本形成，目前我國依然以“第一支柱”占主導。然而，德國作為世界上最早建立養老保障體系的國家之一，擁有更加完善、成熟的養老保障體系，且德國社會(huì )相比中國更早步入人口老齡化，在處理人口老齡化問(wèn)題領(lǐng)域有更為豐富的經(jīng)驗。雖中德兩國國情有所差異，但德國建設的多層次養老保障體系經(jīng)驗依然值得我國學(xué)習。以下這些領(lǐng)域迫切需要借鑒德國經(jīng)驗：
（一）第一支柱覆蓋率高，但城鄉居民保障程度較低
我國養老保障“第一支柱”為基本養老保險，屬于強制性保障，由職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險構成。截至2020年底，基本養老保險參保人數近10億人，覆蓋率自2017年起超過(guò)80%并持續提升至86%；其中，城鄉居民基本養老保險參保人數5.42億人、職工基本養老保險參保人數4.56億人。根據《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》，“十四五”期間，我國將進(jìn)一步健全多層次社會(huì )保障體系，基本養老保險參保率在2025年提高至95%，實(shí)現基本養老保險全國統籌，推進(jìn)失業(yè)和工傷保險省級統籌，實(shí)現社會(huì )保險法定人群全覆蓋，做到“應保盡?！?。
圖1 2013年至2020年基本養老保險參?？側藬?/strong>
數據來(lái)源：Wind數據庫，國家統計局，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院
然而，從保障程度來(lái)看，截至2020年底，我國全國離退休人員月人均養老金領(lǐng)取水平和城鄉居民月養老金領(lǐng)取水平分別約為3349.85元、174元，兩者相差近21倍，城鄉居民的保障嚴重不足，基本養老保險呈現出了“高覆蓋、低保障”的特點(diǎn)。
（二）第二支柱企業(yè)參與有限，惠及人群覆蓋面有待提升
我國養老保障“第二支柱”為企業(yè)年金和職業(yè)年金。其中，企業(yè)年金屬于非強制性的、企業(yè)自愿提供的，對基本養老保險進(jìn)行補充的一種補充性養老保障；職業(yè)年金具有強制性，機關(guān)事業(yè)單位為員工設立的補充養老保險制度。企業(yè)年金早在2004年就已成立，盡管已發(fā)展多年，但企業(yè)年金發(fā)展仍較為緩慢、存在企業(yè)參與率較低惠及人群覆蓋率偏低的問(wèn)題，主要原因系我國整體養老保障意識不高、企業(yè)年金退休提取金額的稅收優(yōu)惠力度不足。根據國家統計局和Wind數據，截至2020年底，我國自愿建立企業(yè)年金的企業(yè)共計10.52萬(wàn)家，企業(yè)參與率不足0.3%；惠及職工2717.53萬(wàn)人，而當年就業(yè)人員共計7.51億人，職工覆蓋率僅3.62%。而職業(yè)年金成立于2014年，由于其具有強制性，覆蓋率較高。
圖2 2012年至2020年全國建立企業(yè)年金的企業(yè)數量
數據來(lái)源：Wind數據庫，國家統計局，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院
圖3 2012年至2020年全國企業(yè)年金參與人數及覆蓋率
數據來(lái)源：Wind數據庫，國家統計局，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院
與德國促進(jìn)補充性養老保險發(fā)展思路一致，推進(jìn)養老保險第二支柱與第三支柱的發(fā)展是我國的長(cháng)久以來(lái)的目標和努力方向。然而，第一支柱即基本養老保險金依舊是我國退休人員的主要收入來(lái)源，第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金雖然在政策引導下迅速發(fā)展，但礙于發(fā)展起步相對較晚且僅針對企業(yè)職工，普及程度有限。
（三）第三支柱尚處發(fā)展初期，特定政策的支持力度有待提升
我國養老保障“第三支柱”包含個(gè)人儲蓄型養老保險和商業(yè)養老保險，屬于非強制性的、商業(yè)化運作的養老保障，是我國“三支柱”養老保障體系的重要組成部分之一。我國于2018年5月在上海、福建、蘇州三地試點(diǎn)個(gè)稅遞延型養老保險，標志著(zhù)我國正式開(kāi)始運用稅收優(yōu)惠手段建立第三支柱。此外，銀保監會(huì )指出未來(lái)我國將開(kāi)展專(zhuān)屬商業(yè)養老保險試點(diǎn)，適當擴展保障責任、創(chuàng )新養老金積累和領(lǐng)取服務(wù)、發(fā)展提供具備長(cháng)期直至終身領(lǐng)取功能的養老年金保險等。
第三支柱涉及的個(gè)人儲蓄型養老保險和商業(yè)養老保險，存在選擇較少、政策支持力度待加強等問(wèn)題，且制度框架尚未成熟，因而發(fā)展遲緩。在養老保障體系建設經(jīng)驗豐富的德國，雖然也存在過(guò)度依賴(lài)法定強制性法定基本養老保險的問(wèn)題，但是有健全且能根據社會(huì )情況及時(shí)更新的法律體系、政府多樣化的支持、充分且易獲取信息等優(yōu)勢，多層次養老的意識形態(tài)已深入德國社會(huì )，德國民眾主動(dòng)選擇多層次養老方式的積極性高，這樣既保障了民眾老年生活質(zhì)量，又從一定程度上減輕了政府在法定基本養老保險的財政壓力。未來(lái)，隨著(zhù)我國相關(guān)特定政策落地，第三支柱有望成為第一、二支柱的有利補充，同時(shí)也將豐富高收入階層和新興業(yè)態(tài)從業(yè)人員的個(gè)人養老渠道。
三、借鑒德國經(jīng)驗推進(jìn)我國多層次養老保障的建議
《意見(jiàn)》對于促進(jìn)我國多層次社會(huì )保障體系出臺了若干扶持政策。提出“統籌利用現有資金渠道支持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！辈⑦M(jìn)一步提出“各地要統籌老齡事業(yè)發(fā)展，加大財政投入力度，各相關(guān)部門(mén)要用好有關(guān)資金和資源，積極支持老齡工作?！碑斍?，我國內地人口老齡化發(fā)展迅速且程度頗深，現有的養老保障體系已面臨較大挑戰。通過(guò)前文對我國“三支柱”養老保障體系現狀及問(wèn)題的分析以及對德國的多層次養老保障體系進(jìn)行的總結，現有的放矢地提出以下政策建議。
一是學(xué)習德國補充性商業(yè)養老保險直接補貼政策，促進(jìn)我國第二、三支柱發(fā)展。德國補充性商業(yè)養老保險直接補貼主要體現在里斯特保險上，自引入里斯特養老保險以來(lái)，德國第一層次的法定養老保險占比逐年降低，相應的第二、三層次的補充性養老保險占比逐年提升。里斯特養老保險能夠吸引德國民眾積極投保，得到如此迅速發(fā)展，與德國政府的直接補貼息息相關(guān)。我國應學(xué)習德國經(jīng)驗，設計針對第二、三支柱的直接補貼激勵機制，具體如下：第一，政府補貼不設門(mén)檻，實(shí)現覆蓋我國全體經(jīng)濟活動(dòng)人口，制定個(gè)人主導、自愿參加、零門(mén)檻享受政府財稅優(yōu)惠補貼的補充養老金制度。第二，政府補貼多樣化，靈活化，德國里斯特養老保險的直接補貼可依據個(gè)人具體狀況，準確計算出最有利于該人的補貼使用方案。我國在設計政府直接補貼政策時(shí)可對補貼大類(lèi)進(jìn)行規定，補貼細則因人而異，以提升養老保險的吸引力。
二是學(xué)習德國補充性商業(yè)養老保險稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)我國第二、三支柱發(fā)展。第一，采取EET與TEE相結合的稅收優(yōu)惠政策。與德國類(lèi)似，我國在稅收優(yōu)惠政策方面主要采取延遲納稅（EET）模式，而只對繳費征稅（TEE）模式更適合低收入群體，尤其對未達個(gè)稅起征點(diǎn)的低收入群體更具吸引力，即個(gè)人以稅后一定額度向個(gè)人賬戶(hù)繳費，投資和領(lǐng)取階段均享受免稅待遇。然而，我國個(gè)稅起征點(diǎn)逐步提高，個(gè)稅納稅人規模相對不大，EET模式對低收入群體的激勵作用有限。未來(lái)，我國可采取EET與TEE相結合的模式，提升中低收入群體參保積極性。第二，德國一直以來(lái)采取的是以家庭為單位的綜合的個(gè)人所得稅征收模式，因此德國民眾了解免稅項目類(lèi)型及主動(dòng)申報免稅項目的積極性較高。此外，由于德國的稅收征管體系穩定且具有持續性，可以為稅收遞延的實(shí)施提供保障。因此我國未來(lái)可考慮升級稅收管理制度，拓寬稅收優(yōu)惠政策宣傳渠道，提供國民主動(dòng)了解稅收優(yōu)惠信息、使用稅收優(yōu)惠福利積極性。
三是發(fā)揮我國銀行業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng )新養老儲蓄產(chǎn)品與養老理財產(chǎn)品，推進(jìn)第三支柱養老建設進(jìn)程。2019年6月，人力資源社會(huì )保障部提出：多類(lèi)金融產(chǎn)品均可參與養老保險第三支柱，符合規定的銀行理財、商業(yè)養老保險、基金等金融產(chǎn)品都可以成為養老保險第三支柱的產(chǎn)品，通過(guò)市場(chǎng)長(cháng)期投資運營(yíng)，實(shí)現個(gè)人養老金的保值增值?；谖覈F階段金融體系發(fā)展狀況，銀行理財子公司在開(kāi)發(fā)具有養老功能的理財產(chǎn)品方面具有諸多先天優(yōu)勢。其一是客戶(hù)優(yōu)勢，我國金融體系以銀行業(yè)為主導，銀行深厚的客戶(hù)基數、銀行的信用等級等特點(diǎn)均是其他各類(lèi)金融機構無(wú)法比擬的；同時(shí)銀行憑借其市場(chǎng)下沉式服務(wù)經(jīng)驗，能更好地設計出滿(mǎn)足不同客戶(hù)需求的產(chǎn)品和服務(wù)。其二是風(fēng)控優(yōu)勢，在2018年4月資管新規頒布后，銀行理財在風(fēng)險控制、投資運作、客戶(hù)服務(wù)等領(lǐng)域持續強化，尤其是在銀行大類(lèi)資產(chǎn)配置能力得到大幅提高，可以通過(guò)多資產(chǎn)、多策略的投資策略為養老產(chǎn)品帶來(lái)長(cháng)期穩健的收益。其三是養老產(chǎn)品設計的經(jīng)驗優(yōu)勢，近年來(lái)銀行一直積極探索具有養老屬性理財產(chǎn)品的規劃與設計，并且早已發(fā)行養老型理財產(chǎn)品，雖然產(chǎn)品仍有一定弊端，但積累了開(kāi)展養老金融業(yè)務(wù)的經(jīng)驗。因此，我國因頒布相關(guān)政策促進(jìn)銀行業(yè)參與第三支柱建設，推動(dòng)我國養老保障體系發(fā)展完善。
四是推動(dòng)資本市場(chǎng)發(fā)展，依托資本市場(chǎng)形成良性互動(dòng)。我國養老保障體系“第三支柱”中所涉及的養老金的一大特點(diǎn)是資金須進(jìn)入二級市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化投資，因此，我國更需加快資本市場(chǎng)建設，構建良好的二級市場(chǎng)投資環(huán)境，發(fā)揮險資入市的積極作用，依托保險、基金、信托等具有資管牌照的公司在年金投資、保險精算、基金運營(yíng)等方面積累的經(jīng)驗，通過(guò)技術(shù)手段創(chuàng )新金融產(chǎn)品，以提高資金投資收益。進(jìn)而，養老金作為長(cháng)線(xiàn)資金進(jìn)入資本市場(chǎng)，有助于提升長(cháng)期價(jià)值投資的積極性，促進(jìn)資本市場(chǎng)的健康與繁榮發(fā)展，支持我國經(jīng)濟的高質(zhì)量轉型。同時(shí)，我國居民也能享受未來(lái)我國資本市場(chǎng)迅速發(fā)展所帶來(lái)的紅利，助力我國實(shí)現共同富裕的時(shí)代目標。
（當前中財大養老金融案例庫進(jìn)展非常順利，首批十組案例，即國外板塊的美國、日本、波蘭、德國、西班牙和國內板塊的九江、香港、巴馬、上海、承德等入庫工作已接近尾聲，相關(guān)文章將陸續刊出。敬請關(guān)注和支持。）
參考文獻
[1] 吳孝芹.養老金融產(chǎn)品創(chuàng )新國際比較——以美國、德國和新加坡為例[J].現代管理科學(xué),2019(03):54-56.
[2] 胡川寧.德國養老保險籌資機制的歷史與反思:現收現付制與基金制之比較[J].德國研究,2018,33(02):53-65+125.
[3] 林義,周婭娜.德國里斯特養老保險計劃及其對我國的啟示[J].社會(huì )保障研究,2016(06):63-70.
[4] 周毛措.德國社會(huì )保障制度對我國社會(huì )保障制度的啟示[J].西藏科技,2016(10):31-32.
[5] 柳如眉,柳清瑞.人口老齡化、老年貧困與養老保障——基于德國的數據與經(jīng)驗[J].人口與經(jīng)濟,2016(02):104-114.
[6] 于秀偉.從“三支柱模式”到“三層次模式”——解析德國養老保險體制改革[J].德國研究,2012,27(02):70-79+126.
[7] 劉躍斌,高穎.德國的養老保險體制改革[J].武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會(huì )科學(xué)版),2005(05):656-660.
作者：
青楚涵中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理，中央財經(jīng)大學(xué)金融專(zhuān)業(yè)碩士生，養老金融課題組（案例庫）助理
研究指導：
任國征中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任、健康（養老）金融課題組組長(cháng)
原創(chuàng )聲明
如需轉載、引用本文觀(guān)點(diǎn)，請注明出處為“中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院”。
新媒體編輯：楊若晨
