2021年10月31日至11月12日，在英國格拉斯哥舉行的氣候變化大會(huì )——《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方會(huì )議（COP26）再一次將全世界目光聚焦于應對氣候變化。COP26會(huì )議期間，超過(guò)30000名代表將為全球應對氣候變化進(jìn)展做出貢獻。COP26會(huì )議是《巴黎協(xié)定》各簽署方討論更新的國家自主貢獻方案的最早機會(huì )，也是各國解決遺留問(wèn)題、建立氣候合作機制的“最后一次最佳機會(huì )”，可以成為全球應對氣候變化的轉折點(diǎn)。在COP26會(huì )議期間各方仍未達成一致合作意見(jiàn)的情況下，將可能面臨各國通過(guò)制裁、競爭與對抗手段解決氣候問(wèn)題的局面，進(jìn)一步加劇國際政治與經(jīng)濟沖突升級的風(fēng)險，其中之一便是“碳邊境稅”，如歐盟此前提出的碳邊境調節機制。本文對碳邊境稅的發(fā)展、實(shí)踐與影響進(jìn)行梳理，并對中國可采取的應對措施提出政策建議。
當前各國與各國際組織并未就碳邊境稅的定義、形式達成統一，目前一個(gè)較為清晰的定義是：碳邊境稅是一種與碳市場(chǎng)、碳稅等內部碳定價(jià)機制互補的、旨在將進(jìn)口商品所包含的碳排放導致的負外部性?xún)炔炕?，并體現在商品價(jià)格上的關(guān)稅手段。碳邊境稅的首要目標是使面臨嚴格碳排放限制政策的國內生產(chǎn)者與缺乏嚴格限制政策的國外生產(chǎn)者競爭更公平，避免“碳泄漏”。
一、美國碳邊境稅政策
當前世界上尚未有國家正式設立國家級的關(guān)稅措施對進(jìn)出口貿易的碳排放進(jìn)行管理，唯一正在運行的碳邊境調節機制是美國加利福尼亞州所采取的州級措施，其目標為加州進(jìn)口的所有電力。加州在全州范圍內建立了碳市場(chǎng)，覆蓋85%的碳排放。同時(shí)，加州的電力系統中約1/3的電力來(lái)自鄰州以及加拿大、墨西哥的進(jìn)口，相當于全州消耗電力所產(chǎn)生碳排放的40%。加州要求其境內所有電力進(jìn)口商為其進(jìn)口的電力提交碳排放許可證，其碳排放量的計算基于進(jìn)口商報告的碳排放強度，如果沒(méi)有報告，則采用官方設置的相應發(fā)電方式的默認碳排放系數進(jìn)行計算。
美國民主黨與共和黨均有碳邊境稅的支持者?，F任財長(cháng)耶倫發(fā)起成立的“氣候領(lǐng)導委員會(huì )”于2018年提出了一項獲得兩黨重要成員共同支持的碳稅政策框架“貝克—舒爾茨方案”，以一項起征額度為40美元/噸的碳稅為基礎設定碳邊境稅，旨在從進(jìn)口、出口兩個(gè)方面增強美國企業(yè)競爭力。對于進(jìn)口，當美國從缺乏和美國碳稅強度相同的碳定價(jià)政策的國家進(jìn)口商品時(shí)，將對進(jìn)口產(chǎn)品征收關(guān)稅；對于出口，當美國向上述國家出口商品時(shí)將根據碳價(jià)差額進(jìn)行退稅。方案支持者認為碳關(guān)稅可以有效提高美國企業(yè)的競爭力，同時(shí)阻止“碳泄漏”和其他國家在全球應對氣候變化進(jìn)程中的“搭便車(chē)”行為，并強制其他國家跟隨美國出臺相應碳定價(jià)政策。
在聯(lián)邦層面，自拜登政府上臺以來(lái)，美國對碳邊境稅進(jìn)行了大量討論。拜登已經(jīng)表示支持一項“令排碳者付費的強制執行機制”；2021年3月，美國貿易代表辦公室發(fā)布年度報告，稱(chēng)將把碳邊境稅納入考慮，以改革國際貿易體系并促使貿易伙伴增加應對氣候變化投入；7月14日，也即歐盟委員會(huì )正式推出碳邊境調節機制（CBAM）提案的當天，數名民主黨議員提議推出一項名為“污染者進(jìn)口費用”的碳邊境稅，對鋼鐵、鋁、水泥及化石能源進(jìn)口所包含的碳排放征收費用，作為對貿易伙伴推出碳邊境稅的應對措施，同時(shí)保護美國工業(yè)與就業(yè)崗位，并為氣候減緩與適應相關(guān)預算提供資金。
二、歐盟碳邊境稅政策
2019年，歐盟宣布啟動(dòng)“歐洲綠色新政”，并正式提出將對部分行業(yè)在進(jìn)出口方面采取CBAM措施以減少碳泄漏風(fēng)險。當前這一提案已由歐盟委員會(huì )于2021年7月14日正式宣布。在歐盟委員會(huì )正式提出的提案中，2023年至2025年為過(guò)渡期，僅收集電力、鋼鐵、鋁、水泥、化肥等行業(yè)的進(jìn)口商品碳排放數據，2026年起正式開(kāi)始對碳排放收費。
2020年9月，歐盟氣候與可持續轉型圓桌會(huì )議（ERCST）發(fā)布報告并總結了CBAM的四項核心目標，即：限制碳泄漏；保護歐盟內部由于高減排標準而競爭力減弱的行業(yè)；激勵其他國家采取與歐盟等同或類(lèi)似的減排政策；將收益用于清潔技術(shù)創(chuàng )新投資、基礎設施更新以及國際氣候融資。
歐委會(huì )在提案中初步規定了CBAM的形式。在此前的公共咨詢(xún)中有四種形式被納入考慮：一是在歐盟邊境對碳泄漏風(fēng)險高的進(jìn)口商品征收關(guān)稅；二是將碳邊境稅作為對歐盟碳市場(chǎng)的擴展，要求進(jìn)口商或境外生產(chǎn)商購買(mǎi)歐盟碳市場(chǎng)配額（EUA）；三是為進(jìn)口商品設置不包含歐盟碳市場(chǎng)配額的專(zhuān)門(mén)配額池，其價(jià)格等于EUA價(jià)格；四是在消費端對進(jìn)口及歐盟生產(chǎn)的具有高碳泄漏風(fēng)險的商品均征收碳稅。歐委會(huì )提案表明CBAM將建立在第三種形式的基礎上，歐盟的CBAM管理機構將要求歐盟電力、鋼鐵、鋁、肥料和水泥行業(yè)的進(jìn)口商為進(jìn)口商品中所含的直接碳排放購買(mǎi)“碳邊境證”（CBAM Certificates），其價(jià)格將以EUA拍賣(mài)價(jià)格為參考，所獲收入除了為CBAM運營(yíng)機構提供資金以外將全部納入歐盟預算管理；外購電力等間接排放預計在啟動(dòng)初期暫不收費，但可能隨著(zhù)進(jìn)口商品間接排放數據收集和歐盟碳市場(chǎng)改革等逐步納入。CBAM管理機構將要求進(jìn)口商對進(jìn)口商品提供符合要求的碳排放數據，否則將以歐盟內部同類(lèi)產(chǎn)品生產(chǎn)商中碳排放最高的10%的平均碳排放作為默認標準。
歐盟表示，CBAM是對當前針對鋼鐵、鋁、水泥、化肥等“高碳泄漏行業(yè)”進(jìn)行免費配額分配及財政補貼等措施的替代，若啟用CBAM則將自2026年起逐步退出免費配額分配等產(chǎn)業(yè)保護措施，至2035年完全取消免費分配，在免費分配與CBAM同時(shí)施行的過(guò)渡期將以同等標準減免對進(jìn)口商品的部分CBAM費用，并允許以進(jìn)口商品在生產(chǎn)國碳市場(chǎng)、碳稅政策下已承擔的碳排放成本抵扣相應費用。
三、碳邊境稅對我國的影響
受碳邊境稅影響最大的國家是向建立碳邊境稅的國家大量出口碳密集型產(chǎn)品的國家。整體而言，我國出口產(chǎn)品碳強度較高，出口依存度較高。歐盟長(cháng)期是我國最大貿易伙伴，僅在2020年受英國脫歐及疫情等因素影響被東盟超越。同時(shí)，美國、日本與韓國均為2020年我國前五大貿易伙伴，我國出口貿易對發(fā)達國家市場(chǎng)較為依賴(lài)。我國的貿易現狀決定了碳邊境稅將對出口貿易造成一定沖擊，使相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、就業(yè)及福利受到影響。
當前，全球范圍內僅歐盟提出的CBAM機制較為確定，其他發(fā)達國家的碳邊境稅政策還處在早期討論階段，因此短期內仍應從歐盟CBAM入手探討碳邊境稅對我國的影響。從產(chǎn)業(yè)來(lái)看，“能源密集及大量貿易型”產(chǎn)業(yè)受碳邊境稅沖擊將最嚴重。當前歐委會(huì )提案表明歐盟CBAM在初期將納入電力、鋼鐵、鋁、水泥和肥料五個(gè)行業(yè)。對我國而言，由于我國與歐盟之間不存在電力貿易，而肥料和水泥出口規模很小，主要受影響的將是鋼鐵及鋁行業(yè)的相關(guān)企業(yè)，出口至歐盟的部分將面臨成本增加與競爭力下降等挑戰。我國鋁排放主要來(lái)自電力帶來(lái)的間接排放，歐盟CBAM機制若在后期納入間接排放，將大幅增加我國鋁及鋁制品出口至歐盟的成本。同時(shí)也應注意到歐盟碳市場(chǎng)還覆蓋造紙、化工、煉油等其他行業(yè)，而歐委會(huì )提案并非定稿，歐盟正式確定CBAM還將經(jīng)過(guò)數月甚至幾年的審議過(guò)程，未來(lái)的定稿也有可能將這部分行業(yè)納入。
另一方面，歐盟CBAM也將對我國總體出口形勢產(chǎn)生影響。雖然我國鋼鋁及其制品對歐盟的直接出口規模僅占我國對歐盟總體出口規模的3%，但由于我國對外出口近60%是機電產(chǎn)品，對歐盟出口也占約45%，處在鋼鐵及鋁行業(yè)下游，歐盟CBAM即使僅涵蓋鋼鐵及鋁行業(yè)的直接出口，其導致的鋼鐵及鋁成本上升也將對我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈造成間接影響（數據來(lái)源：Wind，海關(guān)總署）。同時(shí)，對于CBAM所應涵蓋的商品范圍，此前公開(kāi)咨詢(xún)結果顯示，多數人支持不僅考慮進(jìn)口商品本身，也應將商品零部件的碳排放納入。我國機電出口包含了大量鋼鐵及鋁的間接出口，如果未來(lái)歐盟將CBAM涵蓋范圍延伸至下游，對我國出口產(chǎn)生的影響將發(fā)生根本性變化。
此外，碳邊境稅對我國影響并不僅限于雙邊貿易。碳邊境稅對世界各國廣泛適用，例如歐盟CBAM除了會(huì )影響我國，也會(huì )影響俄羅斯、土耳其等對歐盟大量出口鋼鐵等相關(guān)產(chǎn)品的國家。如果我國相關(guān)行業(yè)廣泛采取低碳轉型措施，同類(lèi)產(chǎn)品所包含的碳排放小于其余對歐盟出口國家，則將相對提高我國出口競爭力。
四、政策建議
（一）提高國內減排力度，減少出口依賴(lài)
由于本質(zhì)上碳邊境稅是對同質(zhì)化產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中所包含的排碳量之差進(jìn)行收費，因此長(cháng)期來(lái)看，減少碳邊境稅帶來(lái)的風(fēng)險需要從根本上推動(dòng)低碳轉型，降低國內生產(chǎn)商品的碳排放。當前我國“30·60”目標已經(jīng)確定，應出臺一系列配套政策促進(jìn)在2030年前實(shí)現盡早達峰、盡低削峰，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。一方面，建議加強各級政府應對氣候變化的意識與能力建設，加快各類(lèi)減排政策的出臺與執行，發(fā)揮政府的指導作用；另一方面，要大力推進(jìn)節能減排理念普及，鼓勵企業(yè)探索內部碳定價(jià)制度，在生產(chǎn)、投資、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)中將碳價(jià)納入考量，提前為未來(lái)更高排放約束力度帶來(lái)的高碳價(jià)做準備，從而減少碳邊境稅帶來(lái)的沖擊。
此外，我國也可從推動(dòng)經(jīng)濟與出口結構轉型入手，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，減少對出口的依賴(lài)，并通過(guò)減少對出臺碳邊境稅的經(jīng)濟體的出口，減少高碳排放強度、低附加值、易受碳邊境稅沖擊的商品對相關(guān)經(jīng)濟體的出口，以降低碳邊境稅對經(jīng)濟的沖擊。
（二）推動(dòng)WTO框架下的國際談判
通過(guò)在WTO框架內談判以闡明我方觀(guān)點(diǎn)、提出對碳邊境稅的各項質(zhì)疑并推動(dòng)否決或促進(jìn)推出各方意見(jiàn)達成一致的碳邊境稅政策是短期內重要的應對手段。建議利用現有國際貿易法律法規中的有利條款維護自身利益，對不合理的碳邊境稅予以回擊，同時(shí)要積極參與未來(lái)國際貿易體系演變進(jìn)程，爭奪規則制定權和話(huà)語(yǔ)權。另外，在應對不同國家提出的碳邊境稅制度時(shí)應有不同側重點(diǎn)，例如歐盟有歐盟碳市場(chǎng)統一的碳定價(jià)，對歐盟碳邊境稅的駁斥可從非歧視原則入手，對其豁免對象提出質(zhì)疑，同時(shí)歐盟碳市場(chǎng)對鋼鐵等行業(yè)完全實(shí)行免費分配，向相關(guān)行業(yè)的進(jìn)口商品征稅將導致“雙重保護”，也應重點(diǎn)質(zhì)疑。美國沒(méi)有聯(lián)邦層面的碳定價(jià)機制，因此美國提出的碳邊境稅方案還將違反GATT第3條中的國民待遇原則規定。
（三）更好履行碳定價(jià)機制促進(jìn)減排職能
我國碳排放強度雖然不斷下降，但市場(chǎng)機制在這一過(guò)程中所起作用較為有限，未來(lái)可能不利于我國應對碳邊境稅。歐盟碳邊境證價(jià)格將由專(zhuān)門(mén)的CBAM管理機構決定，這一價(jià)格以歐盟碳市場(chǎng)配額拍賣(mài)價(jià)格為參考，因此將與歐盟碳市場(chǎng)碳價(jià)較為接近。2021年8月歐盟碳市場(chǎng)成交均價(jià)約57歐元/噸，且隨著(zhù)歐盟碳市場(chǎng)第四階段更嚴格的總量控制與配額分配措施落實(shí)，很可能將在未來(lái)進(jìn)一步增長(cháng)（數據來(lái)源：ICE交易所）。2021年8月我國全國碳市場(chǎng)成交均價(jià)約47元/噸，遠低于歐盟碳市場(chǎng)，且僅覆蓋火電行業(yè)，即使歐盟允許以國內碳價(jià)抵扣碳邊境證價(jià)格，也無(wú)法有效緩解受影響企業(yè)面臨的壓力（數據來(lái)源：上海環(huán)境能源交易所）。通過(guò)行政管控、新能源補貼和標準設置等其他手段即使可以實(shí)現與碳定價(jià)機制實(shí)際效果類(lèi)似的減排，由于很難折算至碳價(jià)，也可能無(wú)法得到歐盟的豁免，將使談判進(jìn)程復雜化。建議我國穩步推進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設，探索納入有償分配與配額總量控制等制度，逐步納入鋼鐵與鋁等更多碳排放較密集的行業(yè)，同時(shí)探索以碳稅或類(lèi)似機制作為補充，促進(jìn)形成合理碳價(jià)，更多依靠市場(chǎng)機制實(shí)現減排，并爭取掌握全球碳定價(jià)權。
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作者：
周杰俁 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
崔 瑩中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理院長(cháng)、氣候金融研究中心主任
本文原文載于《中國財政》2021年第19期。
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新媒體編輯：徐涵
