養老體系建設與養老保障制度體系、人口結構、現代生育文化緊密相關(guān)。我國香港特別行政區（下稱(chēng)“香港”）養老體系的內容由長(cháng)者社區支援服務(wù)和安老院舍照顧服務(wù)組成，其發(fā)展的有益經(jīng)驗包括養老服務(wù)提供主體多元化、養老服務(wù)資金來(lái)源渠道多元化、養老服務(wù)內容全面化和養老服務(wù)隊伍專(zhuān)業(yè)化。借鑒香港經(jīng)驗，我國養老服務(wù)的發(fā)展路徑包括促進(jìn)養老服務(wù)參與主體多元化、發(fā)展養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)、培育專(zhuān)業(yè)的社會(huì )工作隊伍和建立養老服務(wù)需求調查機制。本文將從分析我國養老體系發(fā)展現狀及問(wèn)題出發(fā)，以香港經(jīng)驗為借鑒，針對性地對我國養老體系改革提出建議。
一、香港養老體系建設基本經(jīng)驗
香港養老保障體系、養老人才培養及養老服務(wù)體系在世界上都廣受贊譽(yù)，學(xué)界認為，香港在養老體系建設方面的典型經(jīng)驗極大地促進(jìn)了香港地區養老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的穩定持續發(fā)展，現梳理如下：
（一）香港“三支柱”相協(xié)調的養老保障體系
我國香港特別行政區目前形成了由綜合社會(huì )保障援助計劃和公共福利金計劃、強積金制度和職業(yè)退休計劃、自愿儲蓄性私人退休計劃三大支柱組成的“三支柱”養老保障體系。
第一支柱——與我國內地基本養老制度的性質(zhì)相同，香港養老金的“第一支柱”也是強制性公共支柱，類(lèi)似于內地得居民最低生活保障，主要由綜合社會(huì )保障援助計劃和高齡津貼構成，這部分資金由政府財政統一支出，以現收現付模式進(jìn)行，具體包括綜合社會(huì )保障援助計劃和高齡長(cháng)者津貼兩大部分。但若是僅靠第一支柱很難滿(mǎn)足養老需求，較易陷入晚年貧窮的境地。
第二支柱——香港養老金的“第二支柱”統稱(chēng)為“職業(yè)儲蓄”，由強制性公積金和職業(yè)退休計劃兩部分構成，屬于香港的兩大資金積累型的養老保障體系，同時(shí)也是香港養老金制度的核心。強積金帶有強制色彩，根據相關(guān)法律規定，任何18至65歲在職人士必須參加強積金計劃。標準為雇員每月收入的10%，其中5%由雇員繳納，另外5%由雇主繳納。強積金制度雖施行僅十余年時(shí)間，但在香港參與率很高，根據香港養老保險監管機構披露，截至2020年7月底，覆蓋近300萬(wàn)香港人的強制性公積金規模已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)億港元，戶(hù)均約33萬(wàn)港元。
第三支柱——香港“第三支柱”養老金作為自愿儲蓄性私人退休計劃，由多種退休養老儲蓄保險或其他金融產(chǎn)品構成。香港金融發(fā)展水平較高，市場(chǎng)上有著(zhù)豐富的養老投資或理財產(chǎn)品可供市民根據自身情況自愿購買(mǎi)。香港證監會(huì )發(fā)布的《香港金融知識和能力報告》顯示，香港擁有豐富的養老產(chǎn)品，其中主要包括如下五類(lèi)：儲蓄類(lèi)保險產(chǎn)品、安老按揭計劃、銀色債券、港元定期、藍籌股。
（二）香港加快養老服務(wù)體系專(zhuān)業(yè)化發(fā)展
實(shí)現養老服務(wù)人才培養的專(zhuān)業(yè)化，需要根據不同養老服務(wù)需求。香港結合養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展規律，建立以生活照顧人才為主體、以醫療護理人才為支撐、以外聯(lián)服務(wù)人才為依托、以機構管理人才為重點(diǎn)、以教育培訓人才為保障、以政策投資人才為補充的人才培養體系。香港具體做法是：第一，加強養老社工價(jià)值理念培養。養老社工是一項以人為本、以老為尊的工作，對自身職業(yè)的認同感以及對社工價(jià)值理念的認同感至關(guān)重要，專(zhuān)業(yè)技能可通過(guò)持續培訓以及經(jīng)驗積累獲得與提高，但對社工價(jià)值理念的認同感難以在短時(shí)間內培養，因此需要在上崗前進(jìn)行針對性地培養社工價(jià)值理念。第二，增強養老社工情緒管理的能力。作為身在養老服務(wù)一線(xiàn)的社工，每天都需要傾聽(tīng)眾多服務(wù)對象的心理垃圾，充當心靈垃圾桶，面對諸多繁瑣的問(wèn)題，社工應做好自我情緒管理。第三，因地制宜推動(dòng)各專(zhuān)業(yè)團體協(xié)調開(kāi)展養老服務(wù)，建立統一的專(zhuān)業(yè)制度指引，制定相關(guān)行業(yè)標準，促進(jìn)養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。
（三）香港專(zhuān)業(yè)化的養老服務(wù)體系
一方面，得益于由專(zhuān)業(yè)的醫生、護工、社工、物理療養師、職業(yè)治療師、言語(yǔ)治療師和保健員等組成的專(zhuān)業(yè)化從業(yè)人員加入養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，香港養老服務(wù)體系有較高的專(zhuān)業(yè)水準。香港政府十分重視養老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才的培訓，截至目前，香港大學(xué)、香港城市大學(xué)與香港公開(kāi)大學(xué)等均開(kāi)設了社工專(zhuān)業(yè)，為養老服務(wù)體系的一線(xiàn)專(zhuān)門(mén)培養高層次社工人才。另一方面，得益于香港地區政府專(zhuān)業(yè)制度指引與法律法規，香港安老事務(wù)法律保障體系較為完善。香港社會(huì )福利署早在2000年就推行了“安老服務(wù)統一評估機制”對安老院舍進(jìn)行評估和監管。
綜上所述，專(zhuān)業(yè)政策制度的支持和專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才的配備，加上在“專(zhuān)業(yè)化”的基礎之上的相對完善的法律及服務(wù)監管體系，保證了香港養老服務(wù)專(zhuān)業(yè)、有效地運行與發(fā)展。
二、我國養老體系需要借鑒香港的領(lǐng)域分析
我國傳統養老模式主要包括居家養老、社區養老和機構養老三種。近年來(lái)，我國通過(guò)頒布一系列政策，使得養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展取得了一定成效，諸多新興養老模式如醫養結合、旅居養老等正逐步發(fā)展起來(lái)，為老年人生活帶來(lái)更多養老選擇。然而，我國養老體系仍存在諸多不足，以下這些領(lǐng)域迫切需要借鑒香港經(jīng)驗：
（一）養老產(chǎn)業(yè)融資問(wèn)題
當前我國養老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然處于起步階段，服務(wù)、保障水平等方面的建設仍需完善，而養老產(chǎn)業(yè)尤其是養老機構投入是一個(gè)周期長(cháng)、投入多、不確定性高的行業(yè)，養老機構的融資難的問(wèn)題仍然存在。因此，養老產(chǎn)業(yè)融資是我國養老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是養老機構創(chuàng )建、運營(yíng)過(guò)程中最迫切的需求。
具體而言，一是我國養老產(chǎn)的業(yè)融資模式不完善。一方面，現階段我國養老產(chǎn)業(yè)融資主要由政府主導，存在過(guò)度依賴(lài)政府財政補助，融資模式單一、僵化等問(wèn)題。若不改變現狀，隨著(zhù)財政成本不斷上升，補助資金或將存在持續性風(fēng)險；另一方面，各類(lèi)其它融資工具的優(yōu)勢發(fā)揮不充分，尚未開(kāi)發(fā)設計出更為有效的、更市場(chǎng)化的養老產(chǎn)業(yè)融資模式。二是我國養老產(chǎn)業(yè)的融資服務(wù)體系有待改進(jìn)。理想的養老產(chǎn)業(yè)融資服務(wù)體系須靈活高效，即養老服務(wù)企業(yè)能選擇到合適的融資渠道并獲得所需要資金，且相關(guān)金融機構能夠便攜高效地在融資過(guò)程中提供的會(huì )計、擔保、法律等相關(guān)服務(wù)。然而，一方面，現階段我國存在政務(wù)性服務(wù)低效、金融服務(wù)機構數量少、質(zhì)量差等問(wèn)題，難以滿(mǎn)足養老產(chǎn)業(yè)所需的融資服務(wù)；另一方面，由于養老企業(yè)所處行業(yè)的特殊性注定了其對于金融服務(wù)機構缺乏吸引力，難以獲得機構的青睞。
（二）養老服務(wù)人才培養問(wèn)題
當前我國養老服務(wù)人才短缺的整體格局仍然存在問(wèn)題，尤其是養老服務(wù)人才的供給存在嚴重不足，與國家對加快發(fā)展養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的決心與要求不相適應，也與當前我國老齡化問(wèn)題日益嚴重的社會(huì )對養老服務(wù)的迫切需求不相適應。
具體來(lái)講，一是一線(xiàn)養老服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)化水平欠佳?，F階段我國養老服務(wù)人才隊伍主要是由在機構從事護理服務(wù)的一線(xiàn)養老護理員等人員構成，普遍存在“三低三高”的問(wèn)題——“社會(huì )地位、收入待遇、學(xué)歷水平低，流動(dòng)性、職業(yè)風(fēng)險、年齡高”，前述問(wèn)題直接制約了其專(zhuān)業(yè)化水平的提升，從而限制了我國養老服務(wù)體系的發(fā)展。二是我國尚未建立養老服務(wù)人才配置的整體規劃?，F階段，我國養老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才的配置還主要依靠市級政府在其轄區范圍內配備相應資源，養老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才流動(dòng)性差，進(jìn)而造成發(fā)達地區與欠發(fā)達地區在養老服務(wù)人力資源配比不均衡的問(wèn)題。
（三）養老產(chǎn)業(yè)財政制度問(wèn)題
2000年以來(lái)，為應對人口老齡化問(wèn)題，我國陸續頒布了多套支持養老產(chǎn)業(yè)財政政策法規，至今經(jīng)歷了初期、實(shí)踐探索期、初步完成期三個(gè)階段。相關(guān)財政制度的完善對我國養老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了一定的引導與推動(dòng)作用，然而隨著(zhù)老齡化問(wèn)題的日益嚴重，現行財政制度的尚存問(wèn)題亟待解決并加以完善。
具體地，一是中央政府和地方政府財政支持的責任劃分仍需調整?，F階段，我國養老產(chǎn)業(yè)的財政支持政策的決策在于中央，支出責任在于地方政府，因此中央實(shí)際財力支持力度不夠進(jìn)而導致地方各級政府財力和事權不匹配，事權責任不清晰，支持養老產(chǎn)業(yè)的財政政策無(wú)法有效落實(shí)。二是財政補貼的模式和方式仍需調整。從補貼模式來(lái)看，現行財政政策主要針對養老服務(wù)業(yè)，而其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)并未涉及，不利于養老產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展；從補貼方式來(lái)看，現行補貼過(guò)度重視建設而輕視運營(yíng)，支持未形成閉環(huán)，不利于可持續發(fā)展。三是財政補助總量以及投入架構仍需調整，從總量來(lái)看，主要由于政府整體財力不足，對新增的財政收入渠道實(shí)踐研究的重視程度不足，沒(méi)有根據經(jīng)濟發(fā)展水平靈活調整財政補助，使得財政投入落后于經(jīng)濟變動(dòng)指數；從投入架構來(lái)看，現階段財政補助主要六項養老機構等傳統養老模式，而社區養老、居家養老等新興養老模式的財政補助較為缺乏，然而養老機構存在運營(yíng)成本高、投資周期長(cháng)、效益低等問(wèn)題，導致財政補助效率低下等問(wèn)題。
三、借鑒香港經(jīng)驗推進(jìn)我國養老體系改革的政策建議
當前，我國內地人口老齡化發(fā)展迅速且程度頗深，現有的養老保障體系已面臨較大挑戰。通過(guò)前文對我國養老模式現狀及問(wèn)題的分析，并對我國香港地區的養老模式的優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行總結，現有的放矢地從金融角度提出以下政策建議。
一是完善現行養老產(chǎn)業(yè)財政制度體系。養老服務(wù)業(yè)財政制度的目標宗旨是要實(shí)現財政制度的公平性和效益性。因而財政制度的公平性和效益性，既是實(shí)現財政制度目標宗旨，也應是完善財政制度過(guò)程中必須貫徹始終的原則。具體地，第一，完善中央政府和地方政府支出責任劃分制度。為提升地方政府促進(jìn)推動(dòng)養老產(chǎn)業(yè)的積極性，中央政府和地方政府的支出責任劃分須更明確，中央政府應當負責養老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體規劃，從全局性出發(fā)制定國家促進(jìn)政策，同時(shí)負責政府養老兜底資金調配工作以及中央與地方對政策的協(xié)調。第二，增強財政補貼的模式和方式的合理性。吸引社會(huì )資本促進(jìn)養老服務(wù)業(yè)發(fā)展，實(shí)際上是優(yōu)化財政補貼方式，增強財政補貼的合理性，不斷提高財政支出整體效益。第三，優(yōu)化財政補助結構。財政補貼結構應當適度、合理地向居家養老、醫養結合等新興養老模式傾斜，具體地，可以通過(guò)設立專(zhuān)項預算直接向養老家庭和養老的羊年人提供資金補助，或加強對居家養老服務(wù)中心的財政補貼力度，提高我國居家養老服務(wù)的能力。
二是加大對養老金融發(fā)展的支持力度，借鑒香港經(jīng)驗，完善“三支柱”養老體系。養老金融是養老產(chǎn)業(yè)的重要物質(zhì)基礎，主要涉及我國養老體系的制度化建設，以“三支柱”養老保障體系角度看，我國初步形成以基本養老保險為基礎，企業(yè)年金和職業(yè)年金為補充，個(gè)人儲蓄性養老保險和商業(yè)養老保險為提升的“三支柱”養老保險體系，已經(jīng)取得了階段性成效?，F階段我國可借鑒香港“三支柱”相協(xié)調的養老保障體系，繼續完善符合我國國情的“三支柱”養老體系。具體地，第一，重視第三支柱保障作用，加強養老金融教育宣傳，如在全社會(huì )范圍內組織開(kāi)展養老金融普及教育；引導養老保障教育進(jìn)校園，從小培養科學(xué)養老觀(guān)；鼓勵保險企業(yè)加強商業(yè)養老保險產(chǎn)品宣傳。第二，優(yōu)化財稅政策，增強政策激勵性，如考慮向中低收入人群提供適當財政補助，鼓勵參與第三支柱繳費。第三，打通第二、第三支柱，擴大第三支柱覆蓋面，如鼓勵尚未建立第二支柱企業(yè)年金的企業(yè)設立養老金計劃，實(shí)現第二支柱的衍生功能，擴大第三支柱的覆蓋面。第四，豐富第三支柱投資產(chǎn)品，明確第三支柱養老產(chǎn)品標準、范疇，滿(mǎn)足不同需求、不同消費能力群體的養老金融需求。
三是鼓勵商業(yè)銀行加大對養老產(chǎn)業(yè)的支持力度，緩解養老產(chǎn)業(yè)融資難題。為推動(dòng)養老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，滿(mǎn)足日益增長(cháng)的多層次、多樣化養老領(lǐng)域金融服務(wù)需求，商業(yè)銀行要持續推進(jìn)金融創(chuàng )新，切實(shí)改善和提升養老領(lǐng)域金融服務(wù)水平。具體地，第一，商業(yè)銀行應針對養老產(chǎn)業(yè)做好對公信貸支持。一方面，優(yōu)化金融支持養老產(chǎn)業(yè)的信貸管理機制，針對行業(yè)特點(diǎn)，制定大額度、適度長(cháng)期限的信貸產(chǎn)品；另一方面，對養老項目開(kāi)發(fā)建設、日常經(jīng)營(yíng)周轉給予專(zhuān)項信貸支持，積極支持養老行業(yè)中小企業(yè)發(fā)展，緩解養老服務(wù)企業(yè)融資難題。第二，商業(yè)銀行應為養老服務(wù)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，養老行業(yè)企業(yè)存在運營(yíng)成本高、投資周期長(cháng)、效益低等問(wèn)題，商業(yè)銀行可通過(guò)設立基金管理公司向全社會(huì )公眾募集資金，投資到有資金需求且具有成長(cháng)性的養老行業(yè)企業(yè)。此外，還可以進(jìn)一步直接參與養老企業(yè)的初期創(chuàng )建與后期運營(yíng)，全方位為養老產(chǎn)業(yè)提供資金支持。第三，商業(yè)銀行應提升針對老齡群體的金融服務(wù)水平。除企業(yè)外，商業(yè)銀行也應要提高老齡群體接受金融服務(wù)的便利性，對老齡群體密集地區的線(xiàn)下?tīng)I業(yè)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行親老、適老化改造，推出老齡醫療、健身、娛樂(lè )、旅游等領(lǐng)域消費創(chuàng )新信貸產(chǎn)品。
（第四屆健康（養老）金融課題組已經(jīng)組建完畢，將在每月的第二個(gè)周四刊登健康金融內容，每月的最后一個(gè)周四刊登養老金融內容，敬請期待和支持。養老金融內容將如約陸續推出國內外的養老案例分析，此為第一篇。）
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作者：
青楚涵中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理，中央財經(jīng)大學(xué)金融專(zhuān)業(yè)碩士生，養老金融課題組（案例庫）成員
研究指導：
任國征中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任、健康（養老）金融課題組組長(cháng)
原創(chuàng )聲明
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新媒體編輯：楊若晨
