財稅政策是應對氣候變化的關(guān)鍵部分。IMF認為，世界各國財政部長(cháng)可以在應對氣候變化工作中發(fā)揮核心作用，促進(jìn)減緩與適應投資，創(chuàng )造更多優(yōu)質(zhì)就業(yè)崗位，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。各國目前通常從財政支出和收入兩個(gè)角度入手制定應對氣候變化財稅政策，通過(guò)多樣化的政策手段與組合推動(dòng)低碳轉型并增強適應氣候變化能力。
一、 財政支出政策
對于財政支出，國際可借鑒的政策主要有以下五種：
（一） 在現有財政預算中融入氣候支出
歐盟早在2011年就決定在其2014-2020年的七年財政預算計劃中分配20%用于在能源、交通、農業(yè)與技術(shù)創(chuàng )新等各領(lǐng)域推動(dòng)減緩與適應氣候變化，并通過(guò)歐盟委員會(huì )公布的方法學(xué)對資金進(jìn)行具體追蹤與計算，對產(chǎn)生顯著(zhù)貢獻、產(chǎn)生一定貢獻和不產(chǎn)生貢獻的支出分別將其100%、40%和0%計入氣候支出。根據歐委會(huì )公布的結果，2014-2020年歐盟氣候支出占總支出的19.7%，基本達成目標，但歐洲審計院認為這種方法學(xué)可能導致高估氣候資金規模約42%。
2020年，歐委會(huì )公布了2021-2027年的七年預算計劃和旨在促進(jìn)疫情后經(jīng)濟綠色恢復與綠色科技發(fā)展的“歐盟復蘇基金”（Next Generation EU），并要求二者合計的30%投向應對氣候變化領(lǐng)域。同時(shí)，歐洲議會(huì )與歐洲審計院等機構正在進(jìn)一步要求歐委會(huì )出臺一項更為“透明、全面且有意義”的方法學(xué)來(lái)進(jìn)行預算計劃。
（二） 專(zhuān)項低碳支出計劃
新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，各主要經(jīng)濟體都提出了原預算計劃外的大規模財政支出計劃以促進(jìn)疫情后經(jīng)濟恢復，共74個(gè)國家、地區及經(jīng)濟體在新冠肺炎疫情后經(jīng)濟恢復措施中通過(guò)財政手段加入了應對氣候變化的措施。這些計劃的規模大多為數百至數千億美元，由中央財政支出主導，同時(shí)也注重撬動(dòng)社會(huì )資本，主要投向能源、交通等領(lǐng)域的低碳科技研發(fā)與商業(yè)化。
2020年7月，美國總統拜登在競選期間曾提出一項在未來(lái)4年間由聯(lián)邦財政投資2萬(wàn)億美元的氣候投資方案，正式就任總統后，該方案的核心內容演變?yōu)榛A設施建設，但仍有約6500億美元的資金有助于促進(jìn)應對氣候變化，成為拜登政府實(shí)現2050年凈零排放的支柱政策之一。該計劃的通過(guò)正遭到來(lái)自共和黨方面的巨大阻力。雖然拜登政府已作出讓步，提議將總金額降至1.7萬(wàn)億美元，但共和黨提出的版本規模僅5680億美元，差距頗大。該計劃的通過(guò)與實(shí)施還面臨諸多阻力。
（三） 低碳財政補貼
增加對低碳項目的補貼與減少對化石能源的補貼都可以增強低碳項目的競爭力。對低碳項目的補貼可通過(guò)生產(chǎn)補貼和消費補貼實(shí)現。在生產(chǎn)補貼方面，全球的可再生能源供給端補貼一年（2017）的總規模約在1660億美元，超過(guò)一半來(lái)自歐盟，最主要投向可再生能源發(fā)電和交通領(lǐng)域的生物質(zhì)能使用。在消費補貼方面，意大利于2020年5月發(fā)布“重新啟動(dòng)法案”，對進(jìn)行建筑節能改造的消費者提供110%的退稅。德國、法國、英國目前均大幅提高對消費者購買(mǎi)電動(dòng)汽車(chē)的補貼力度，分別提供9000歐元、7000歐元、6000英鎊的補貼。
全球減少化石能源補貼進(jìn)程較為緩慢，當前全球直接對化石能源的補貼至少在每年4470億美元，遠多于新能源補貼，其中約一半用于石油產(chǎn)品，超過(guò)三分之一用于化石能源發(fā)電。同時(shí)，占全球排放80%的G20國家減少化石能源補貼仍然力度不足。
各國政府正在加強對低碳減排技術(shù)進(jìn)行補貼、撥款等形式的支持。加拿大目前已對配套CCUS的煤電、制氫、煉油與化肥生產(chǎn)等項目提供了數億美元撥款。歐盟也對CCUS、海上風(fēng)電、綠氫制取和波浪能、潮汐能等創(chuàng )新技術(shù)提供撥款支持。
（四） 設定氣候預算
氣候預算指將每年可以增加的碳排放量納入年度預算中，并采取和財務(wù)預算類(lèi)似的管理方式與流程進(jìn)行管理。采用這一措施的代表為挪威奧斯陸市。
奧斯陸于2016年正式推出“氣候預算”計劃，由奧斯陸財政局負責執行，采用管理資金的方式管理碳排放。氣候預算由分管財政的副市長(cháng)總負責，通過(guò)設定每年的減排目標確定每個(gè)預算年度的排放上限，并列出量化減排措施清單、每項措施的花費以及負責實(shí)施的政府部門(mén)，同時(shí)創(chuàng )建反饋系統，評估氣候預算是否正常運行。實(shí)施氣候預算后，奧斯陸碳排放量不斷降低，體現了其良好的減排效果。
（五） 推動(dòng)形成氣候友好型政府采購
目前已有多國開(kāi)始改革政府采購制度，促進(jìn)其發(fā)揮對應對氣候變化的積極影響，例如蘇格蘭政府通過(guò)2014年的《采購改革法案》要求其所有政府采購活動(dòng)與2045年實(shí)現凈零排放的氣候目標保持一致，并通過(guò)“可持續采購工具”進(jìn)行計劃與跟蹤管理，通過(guò)年度報告進(jìn)行反饋。新西蘭正在考慮通過(guò)“零碳立法”限制政府采購，改革方案包括增加公務(wù)用車(chē)中電動(dòng)汽車(chē)的比例、減少垃圾、增加供電與供熱中新能源利用比例等。
拜登于2021年1月提出美國聯(lián)邦政府各部門(mén)須于120天內提交如何促進(jìn)各部門(mén)管轄的設施與各類(lèi)活動(dòng)推動(dòng)減緩與適應氣候變化的規劃。各部門(mén)均須對其氣候脆弱性進(jìn)行評估，并列舉其準備采取的各類(lèi)增強應對氣候變化能力的措施。5月20日，拜登發(fā)布了一項新的行政命令，要求財政部長(cháng)、國家經(jīng)濟委員會(huì )主任和其他高級官員在未來(lái)幾個(gè)月內報告如何對金融監管、聯(lián)邦貸款和政府采購政策進(jìn)行改革，以鼓勵更多私營(yíng)部門(mén)的資本流入清潔能源和其他氣候友好型投資。
二、 財政收入政策
對于財政收入，各國采取的措施主要為以下三項：
（一） 設置碳稅
截至2020年11月1日，全球共有32個(gè)碳稅機制正在運行，覆蓋3億噸二氧化碳排放，約為全球總排放量的5.6%。波蘭和芬蘭是世界上最早建立碳稅制度的國家，均于1990年開(kāi)始對碳排放進(jìn)行收費；瑞典、挪威、丹麥相繼在1991-1992年建立碳稅制度；2019年以來(lái)新建立碳稅制度的地區有8個(gè)，分別為南非、新加坡、加拿大和墨西哥下加利福尼亞州，以及加拿大的4個(gè)省。
目前各國碳稅價(jià)格差異非常大，從波蘭的約0.08美元/噸到瑞典的133.25美元/噸不等。碳稅價(jià)格最多分布于10美元/噸以?xún)龋?5%在30美元/噸以?xún)?，超過(guò)50美元/噸的碳稅均在西歐與北歐發(fā)達國家，亞洲僅日本和新加坡建立了碳稅制度，價(jià)格均較低，分別為2.76美元/噸和3.66美元/噸。
從覆蓋率來(lái)看，最多的碳稅機制覆蓋了相應國家或地區內20%-30%的溫室氣體排放，覆蓋率最低的是愛(ài)沙尼亞碳稅（3%）、西班牙碳稅（3%）和波蘭碳稅（4%），覆蓋率最高的是新加坡與南非碳稅，均為80%。從全球經(jīng)驗來(lái)看，碳稅覆蓋率與價(jià)格并無(wú)顯著(zhù)關(guān)聯(lián)。
（二） 發(fā)行主權綠色債券
主權綠色債券也是各國應對氣候變化的常用融資方式之一，據初步統計，已有12個(gè)國家發(fā)行主權綠色債券，累計發(fā)行規模超610億美元，幣種多為歐元，其次為美元。受益于主權信用，主權綠色債券期限多在10年以上，部分可達20或30年，投資者多為主權金融機構、養老基金、銀行等。
主權綠色債券募集資金多服務(wù)于發(fā)行國經(jīng)濟可持續發(fā)展需要。根據各國金融體系發(fā)展階段的不同，發(fā)達國家一般自主設計債券發(fā)行框架，而發(fā)展中國家多由世界銀行等多邊開(kāi)發(fā)機構指導發(fā)行，發(fā)行適用標準多采用國際資本市場(chǎng)協(xié)會(huì )發(fā)布的《綠色債券原則》。
（三） 成立碳市場(chǎng)收入基金
歐盟通過(guò)碳市場(chǎng)的配額拍賣(mài)收入成立了兩個(gè)基金——創(chuàng )新基金和現代化基金。創(chuàng )新基金是世界最大的低碳科技支持項目之一，預計將在未來(lái)十年為各種低碳科技的商業(yè)化應用提供100億歐元的資金，通過(guò)市場(chǎng)化方式促進(jìn)實(shí)現歐盟2050年“氣候中立”目標。其資金來(lái)源主要是歐盟碳市場(chǎng)在2020-2030年間拍賣(mài)4.5億噸碳排放配額（EUA）的收入。
三、政策建議
出臺應對氣候變化財稅政策是促進(jìn)我國實(shí)現“30·60目標”的關(guān)鍵舉措，結合國際經(jīng)驗教訓，本文提出以下四點(diǎn)建議：
（一） 推動(dòng)有利于應對氣候變化的財政制度改革
當前財政政策不足以體現應對氣候變化作為國家戰略目標之一的重要地位，建議推動(dòng)制度改革以使其主流化?？梢詤⒄諝W盟做法，設定氣候資金規模目標，通過(guò)在與氣候變化相關(guān)的農林水、節能環(huán)保、交通運輸、科學(xué)技術(shù)及教育等各項支出科目中納入應對氣候變化考量以促進(jìn)科技進(jìn)步、商業(yè)化應用與能力建設。同時(shí)對氣候資金進(jìn)行明確定義，設計完善的納入標準、量化方式及跟蹤、報告與反饋機制，保障目標順利實(shí)現。
另外，建議我國推動(dòng)建立有利于促進(jìn)應對氣候變化的政府采購制度，例如制定各政府部門(mén)及公共設施的碳中和規劃，并使政府采購活動(dòng)與這一規劃匹配，具體可通過(guò)增加公共設施供能中的新能源占比、增加電動(dòng)汽車(chē)在公務(wù)用車(chē)中的比例、減少垃圾產(chǎn)生與促進(jìn)循環(huán)利用等方式來(lái)實(shí)現，并建立追蹤、報告與反饋機制，確保執行到位。
（二） 改革低碳財政補貼制度
當前中國對化石能源的財政補貼并未減少，不利于增強新能源競爭力、發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)。未來(lái)建議逐步減少化石能源補貼，并增加對新能源的生產(chǎn)與消費補貼。同時(shí)，要注意完善標準，例如不斷提高新能源汽車(chē)補貼的質(zhì)量，減少、杜絕騙補現象，促進(jìn)高質(zhì)量的新能源產(chǎn)業(yè)鏈建設。同時(shí)，實(shí)現碳中和必然需要新能源技術(shù)和負排放技術(shù)的不斷突破及大規模應用，因此應加大對新型技術(shù)的補貼力度。當前由于成本問(wèn)題，CCUS、綠氫、海上風(fēng)電以及海洋能等創(chuàng )新技術(shù)推廣阻力較大，可通過(guò)撥款等形式對相關(guān)創(chuàng )新項目提供支持。
（三） 促進(jìn)碳市場(chǎng)收入合理運用
當前全國碳市場(chǎng)各項制度已經(jīng)基本建立，但尚未對配額有償分配及收入管理與使用做出詳細規定，不利于市場(chǎng)長(cháng)期健康發(fā)展及各項機制協(xié)同促進(jìn)。建議借鑒歐盟碳市場(chǎng)的做法，將部分碳配額有償分配，并用獲得的收入成立基金，專(zhuān)門(mén)用于支持低碳科技發(fā)展應用和欠發(fā)達地區低碳建設，從而加速低碳發(fā)展進(jìn)程并形成良性循環(huán)。
（四） 探索建立碳稅制度的可能性
我國電力、金融等市場(chǎng)和歐美國家不同，當前碳市場(chǎng)機制也與歐盟等碳市場(chǎng)存在較大區別，僅通過(guò)全國碳市場(chǎng)可能不足以對低碳轉型提供充分激勵。財政部可考慮與相關(guān)部門(mén)一起，研究出臺碳稅政策或類(lèi)似機制的可行性，更好地通過(guò)碳定價(jià)機制激勵各行業(yè)加快應對氣候變化進(jìn)程。合理的碳稅制度應具備科學(xué)、適當的碳價(jià)與覆蓋率，并應對碳稅收入實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)門(mén)用于低碳科技發(fā)展與項目投資建設。
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作者：
周杰俁 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
