隨著(zhù)習近平主席于2020年9月22日在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì )一般性辯論上鄭重宣示中國力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和，2020年10月開(kāi)始，生態(tài)環(huán)境部等各部委開(kāi)始陸續出臺應對氣候變化相關(guān)的高級別政策文件。生態(tài)環(huán)境部在2020年11月5日發(fā)布《全國碳排放權交易管理辦法（實(shí)行）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）后迅速吸收反饋意見(jiàn)并進(jìn)行了修改完善，于2020年12月31日正式出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），成為繼12月30日出臺的《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《分配方案》）后又一份重要的全國碳市場(chǎng)頂層設計政策文件，完成了對國家發(fā)改委于2014年12月10日出臺的《碳排放權交易管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）的替代，適應當前發(fā)展階段，為從2021年1月1日開(kāi)始的全國碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期的平穩順利運行提供保障。
《管理辦法》明確了有關(guān)全國碳市場(chǎng)的各項定義，對重點(diǎn)排放單位納入標準、配額總量設定與分配、交易主體、核查方式、報告與信息披露、監管和違約懲罰等方面進(jìn)行了全面規定。通過(guò)對《管理辦法》的研究學(xué)習，本文總結出以下五個(gè)方面并予以解讀。
一、《管理辦法》是全國碳市場(chǎng)穩定運行的基礎
《管理辦法》的出臺標志著(zhù)全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)所需的必要條件已經(jīng)具備。法規層級更高的《碳排放權交易管理暫行條例》由于立法程序復雜尚未出臺，作為部門(mén)規章的《管理辦法》可以指導全國碳市場(chǎng)建設工作，對全國碳市場(chǎng)進(jìn)行交易的各項準備工作做出部署，保障交易活動(dòng)順利開(kāi)展，并在《條例》出臺之后起到互補作用，從而有效促進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設與運行各項工作的推進(jìn)。
《管理辦法》明確了碳排放權和國家核證自愿減排量（CCER）的定義，對CCER的定義相比《暫行辦法》和《征求意見(jiàn)稿》均進(jìn)行了細化，明確了CCER指標來(lái)源是可再生能源、林業(yè)碳匯和甲烷利用等項目，并最終將抵消比例確定為不超過(guò)應清繳配額的5%，且必須來(lái)自全國碳市場(chǎng)配額管理的減排項目之外，從而對相關(guān)低碳減排項目建設發(fā)展起到激勵作用的同時(shí)仍然將減排的最主要責任落實(shí)到企業(yè)自身，促使企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步等手段實(shí)現減排與高質(zhì)量發(fā)展。這一表述同時(shí)消除了《征求意見(jiàn)稿》中要求CCER來(lái)自于全國碳市場(chǎng)“重點(diǎn)排放單位組織邊界范圍外”帶來(lái)的定義模糊問(wèn)題。
對于重點(diǎn)排放單位的納入標準，《管理辦法》刪除了“約1萬(wàn)噸標準煤”的相關(guān)表述，只保留“2.6萬(wàn)噸二氧化碳當量”單一標準避免歧義，同時(shí)也明確了兩年碳排放不足2.6萬(wàn)噸二氧化碳當量的企業(yè)和由于不再從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而不再排放溫室氣體的企業(yè)將由省級主管部門(mén)移出重點(diǎn)排放單位名錄，對此前尚未明確的退出機制做出規定，提高配額利用效率和市場(chǎng)有效性。
《管理辦法》明確了參加全國碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位不再重復參與試點(diǎn)碳市場(chǎng)，并由《分配方案》對當前過(guò)渡期的處理方式進(jìn)行了詳細說(shuō)明，即地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)已完成2019年和2020年配額分配的，相應獲得試點(diǎn)碳市場(chǎng)配額的全國碳市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位暫不參加全國碳市場(chǎng)相應年度的配額分配和清繳，此后試點(diǎn)碳市場(chǎng)不再向全國碳市場(chǎng)中的重點(diǎn)排放單位發(fā)放配額。此條處理方式有助于全國碳市場(chǎng)減少爭議并更順利地啟動(dòng)。
二、確立國家、省、市三級監管體系
《管理辦法》在《征求意見(jiàn)稿》確定的國家指導、省級組織、市級配合落實(shí)的三級監管體系的基礎上對細節內容進(jìn)行了一定修改，與《暫行辦法》所規定的國家與省構成的兩級監管體系存在較大差別?！豆芾磙k法》的三級監管體系更新并細化了各級主管部門(mén)的責任，要求生態(tài)環(huán)境部負責建設全國碳市場(chǎng)并制定配額管理政策、報告與核查政策及各類(lèi)技術(shù)規范，省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組織排放配額分配與清繳、排放報告與核查等工作，新增了市級主管部門(mén)“落實(shí)相關(guān)具體工作”的責任；由省、市級主管部門(mén)共同完成監督檢查配額清繳情況和對違約主體的懲罰，由省級主管部門(mén)與生態(tài)環(huán)境部共同完成信息公開(kāi)。
《管理辦法》更強調全國統一規劃，省級主管部門(mén)的自主權相比此前受到限制?！稌盒修k法》中規定的省級主管部門(mén)制定地方配額分配標準、有償分配剩余配額和將收益用于地方減排及能力建設的職能在《管理辦法》中不再存在，改為由生態(tài)環(huán)境部完成各項規劃，省級主管部門(mén)主要負責組織實(shí)施。
三級監管體系重視市級主管部門(mén)的作用，有利于發(fā)揮市級主管部門(mén)對本市內各項業(yè)務(wù)更為熟悉的優(yōu)勢，同時(shí)與2020年3月出臺的《關(guān)于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見(jiàn)》中建立“中央統籌、省負總責、市縣抓落實(shí)”的環(huán)境治理領(lǐng)導責任體系的要求相符，可以有效促進(jìn)全國碳排放權交易相關(guān)工作更好開(kāi)展。
三、促進(jìn)落實(shí)“企業(yè)自證”原則
《管理辦法》要求企業(yè)每年編制溫室氣體排放報告，載明排放量，并對數據的真實(shí)性、完整性與準確性負責，且須定期公開(kāi)排放報告，體現了對“企業(yè)自證”原則的重視。同時(shí)，《管理辦法》也對核查方式和核查責任主體做出較大修改。
《暫行辦法》規定由核查機構進(jìn)行核查，而由省級主管部門(mén)對部分重點(diǎn)排放單位進(jìn)行復查?！豆芾磙k法》不再要求大規模復查，僅在對核查結果有異議的重點(diǎn)排放單位提出申請后進(jìn)行復核，且將核查責任主體明確為省級主管部門(mén)，只保留政府購買(mǎi)服務(wù)的形式與核查機構開(kāi)展合作，對核查工作更為重視。另一方面，《暫行辦法》規定了對所有重點(diǎn)排放單位進(jìn)行全數核查，而《征求意見(jiàn)稿》則將其修改為由省級主管部門(mén)以“雙隨機、一公開(kāi)”的方式對重點(diǎn)排放單位進(jìn)行核查，此前生態(tài)環(huán)境部2020年12月16日發(fā)布的《企業(yè)溫室氣體核查指南（試行）》（征求意見(jiàn)稿）規定核查流程為首先“由省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)組建核查技術(shù)工作組，進(jìn)行集中文件評審，識別突出問(wèn)題”，隨后“對文件評審沒(méi)有發(fā)現問(wèn)題的重點(diǎn)排放單位，隨機抽取20%到現場(chǎng)進(jìn)行核查確認”，將“雙隨機、一公開(kāi)”的隨機抽取比例暫定在20%。此次《管理辦法》僅規定由省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負責組織開(kāi)展核查，并未規定具體的核查方式與數量、比例等，具體的核查方式可能需要《企業(yè)溫室氣體核查指南（試行）》正式出臺才能確定。
《管理辦法》明確了懲罰措施，對未按時(shí)足額清繳配額等違規行為的罰款最大為三萬(wàn)元，并對虛報、瞞報和逾期未改正的欠繳部分在下一年度的配額分配中實(shí)行等量核減。由于部門(mén)規章的限制，更大的懲罰力度需要《條例》出臺后才能實(shí)現。同時(shí)，《暫行辦法》和《征求意見(jiàn)稿》中的“聯(lián)合懲戒”相關(guān)內容被刪除，《管理辦法》未對向工商、稅務(wù)、金融等管理部門(mén)通報有關(guān)情況，并予以公告的相關(guān)措施做出規定，可能導致懲罰力度不足。相關(guān)規定可能需要各部門(mén)聯(lián)合推出后續規章制度來(lái)完善。
四、配額分配管理制度尚待細化
《管理辦法》的配額分配制度相比此前的規定相對更為保守，僅規定以免費分配為主，并將適時(shí)引入有償分配。此前《暫行辦法》規定國家主管部門(mén)可預留一定配額，用于有償分配、市場(chǎng)調節、重大建設項目等。有償分配所取得的收益用于促進(jìn)國家減碳以及相關(guān)的能力建設?！墩髑笠庖?jiàn)稿》在此基礎上提出要逐步提高有償分配的比例，但對有償分配的收入實(shí)行收支兩條線(xiàn)，納入財政管理?！豆芾磙k法》刪除了預留配額的相關(guān)表述，且未對有償分配的比例與收益用途用法做任何規定，也未提及市場(chǎng)調節的有關(guān)措施。
另一方面，為加快碳達峰、碳中和目標的實(shí)現，《管理辦法》鼓勵交易主體自愿注銷(xiāo)其所有的排放配額。這一規定與歐盟碳市場(chǎng)的注銷(xiāo)規定類(lèi)似，歐盟碳市場(chǎng)同樣允許配額持有者自愿注銷(xiāo)，但值得注意的是，歐盟碳市場(chǎng)可以通過(guò)市場(chǎng)穩定儲備機制（Market Stability Reserve, MSR）來(lái)實(shí)現制度化的大規模配額注銷(xiāo)，其力度遠大于市場(chǎng)參與主體的自愿注銷(xiāo)。我國由于還處在碳排放上升階段，因此需要結合實(shí)際需求，綜合考慮多種措施，推出制度化控制配額數量的方法。此外，此前《暫行辦法》規定可以注銷(xiāo)配額和國家自愿核證減排量，未來(lái)全國碳市場(chǎng)中是否可以注銷(xiāo)國家核證自愿減排量也需要后續相關(guān)規定作補充。
總體而言，《管理辦法》缺乏對配額數量進(jìn)行制度化調節的細致規定，需要出臺相關(guān)細則以進(jìn)一步明確有關(guān)有償分配、預留配額以及市場(chǎng)調節的規定。
五、系統建設工作仍需盡快推進(jìn)
《管理辦法》明確了全國碳排放權注冊登記系統和全國碳排放權交易系統是支撐全國碳市場(chǎng)的同等重要的兩大系統，其建設均由生態(tài)環(huán)境部負責，解決了《暫行辦法》未對交易系統下明確定義的問(wèn)題，同時(shí)對兩大系統的職能做了清晰界定。
另外，《管理辦法》刪除了數據報送系統的相關(guān)內容?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規定了環(huán)境信息管理平臺是重點(diǎn)排放單位向省級主管部門(mén)主動(dòng)報告以納入全國碳市場(chǎng)管理的渠道，也是實(shí)現碳排放數據與排放報告報送和監測計劃備案的工具，并在《征求意見(jiàn)稿》的《編制說(shuō)明》中將這一平臺進(jìn)一步確認為已于2017年1月1日上線(xiàn)運行的“全國排污許可證管理信息平臺”?！豆芾磙k法》刪除了相關(guān)表述，納入重點(diǎn)排放單位名錄的方式也變成了由省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)按生態(tài)環(huán)境部的有關(guān)規定直接確定本行政區域內的單位名錄，不再需要相關(guān)單位主動(dòng)報告。未來(lái)是否需要通過(guò)某一信息管理平臺實(shí)現數據報送、數據分析、監測計劃備案以及連接能源、統計、電網(wǎng)、民航等外部數據庫以進(jìn)行排放數據校驗等功能，同時(shí)促進(jìn)實(shí)現碳排放與大氣污染物排放協(xié)同控制，還需要出臺相關(guān)細則以進(jìn)一步確認。
作者：
周杰俁 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
