“教育部國別和區域研究專(zhuān)項資金資助 課題批準號：19GBQY007”
對許多“一帶一路”國家來(lái)說(shuō)，公共債務(wù)已成為至關(guān)重要的話(huà)題，一些國家無(wú)法支付債務(wù)利息或發(fā)生債務(wù)違約（如2020年11月的贊比亞）。新冠疫情一方面造成各國稅收和出口減少，經(jīng)濟大幅衰退，另一方面亟需政府采取刺激措施。在此形勢下，多國政府努力尋找必要的資金來(lái)償還它們外部（和內部）主權債務(wù)的利息和本金。
作為其中很多國家的主要債權人，中國在過(guò)去幾個(gè)月里收到了越來(lái)越多來(lái)自“一帶一路”國家的債務(wù)減免請求：4月，巴基斯坦聲稱(chēng)中國公司夸大了電力項目的成本，希望重新談判對華債務(wù)的償付；8月和9月，厄瓜多爾簽署了兩項協(xié)議，推遲向中國進(jìn)出口銀行（4.74億美元）和國家開(kāi)發(fā)銀行（4.17億美元）還款，厄瓜多爾是石油輸出國，此前石油價(jià)格暴跌導致其還息困難；9月，受新冠疫情和油價(jià)暴跌影響的安哥拉與中國即將敲定一項協(xié)議，重組其201億美元的債務(wù)；10月，贊比亞希望與中國國家開(kāi)發(fā)銀行達成協(xié)議，推遲其于10月到期的3.91億美元貸款的還款期限，但與中國進(jìn)出口銀行的談判仍在進(jìn)行中。
盡管新冠疫情加劇了許多“一帶一路”國家的債務(wù)償還問(wèn)題，但在疫情之前，債務(wù)重組的壓力就已經(jīng)存在且與日俱增。例如，2019年5月，中國與剛果共和國簽訂了債務(wù)重組協(xié)議，將16.8億美元的債務(wù)再延長(cháng)15年。
針對“一帶一路”沿線(xiàn)國家及其他地區債務(wù)可持續性問(wèn)題的研究涉及各個(gè)方面。全球發(fā)展中心（Center for Global Development）于2018年發(fā)布研究報告《就債務(wù)視角審視“一帶一路”倡議》（Examining the Debt Implications of the Belt and Road Initiative），評估了潛在“一帶一路”借款國家的債務(wù)可持續性，并討論了中國減免債務(wù)的做法。海因里?！げ疇柣饡?huì )、倫敦大學(xué)亞非學(xué)院可持續金融中心和全球發(fā)展政策中心于2020年11月發(fā)布《促進(jìn)綠色和普惠經(jīng)濟復蘇的債務(wù)減免》（Debt Relief for a Green and Inclusive Recovery）報告，提出了一個(gè)公共和私營(yíng)部門(mén)共同參與的債務(wù)減免框架，以促進(jìn)綠色復蘇。
本簡(jiǎn)報聚焦于“一帶一路”國家近期的債務(wù)問(wèn)題。我們重點(diǎn)回答以下問(wèn)題：與其他貸方相比，中國在“一帶一路”沿線(xiàn)國家的貸款額有多大？過(guò)去它如何發(fā)展，未來(lái)會(huì )有怎樣的走勢？中國海外貸款的風(fēng)險在增加嗎？中國如何管理貸款風(fēng)險？
一、關(guān)于我們分析的說(shuō)明
由于中國尚未報告其貸款在國家或地區之間的分配情況，因此我們在國家層面進(jìn)行的分析是基于2020年和2021年世界銀行的國際債務(wù)統計數據（IDS）。它包含了73個(gè)符合《暫停債務(wù)償還倡議》（DSSI）資格國家中68個(gè)國家自行報告的公共債務(wù)數據，其中52個(gè)國家與中國簽署了加入“一帶一路”倡議的諒解備忘錄（完整列表詳見(jiàn)附錄）。通過(guò)分析52個(gè)選定的“一帶一路”國家（主要是低收入和中低收入國家）的債務(wù)統計數據，我們發(fā)現了一些共同趨勢以及在與中國的雙邊借款中獨特的模式。
對于特定的債務(wù)國，國際債務(wù)統計數據（IDS）根據債權人類(lèi)型和債權人兩個(gè)維度來(lái)衡量公共外債存量的總量和構成（圖1）。在接下來(lái)的分析中，我們僅關(guān)注中國官方債權人的公共外債（圖1中的綠色標注所示），即中國政府和政府份額為50％或以上的所有公共機構的貸款。盡管借款國也可以從中國的非官方貸方借款或通過(guò)發(fā)行債券集資，但這兩種方式的融資額都比較小，受到中國政府債務(wù)重組或減免政策的影響較小。
圖1 世界銀行國際債務(wù)統計數據（IDS）結構
二、中國的海外貸款增長(cháng)
2004年到2019年，中國的海外貸款（包括“一帶一路”和非“一帶一路”國家）增長(cháng)了近12倍，從590億美元增長(cháng)到6690億美元（圖2）。同時(shí)貿易信貸增長(cháng)顯著(zhù)，從2004年的670億美元增長(cháng)到2019年的5600億美元。對于“一帶一路”國家來(lái)說(shuō)，貸款一直是中國主導的基礎設施發(fā)展的主要資金來(lái)源：在“一帶一路”倡議中，許多項目的融資都來(lái)源于國家開(kāi)發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行等中國金融機構提供的貸款。這些貸款大多是借給“一帶一路”國家的政府，或由政府擔保。
圖2 中國的海外直接投資、對外借貸和貿易信貸
來(lái)源: 作者根據中國國家外匯管理局數據繪制
具體看一下不同的國家的情況。圖3和圖4展示了2014年至2019年52個(gè)選定的“一帶一路”國家公共債務(wù)存量占國民總收入（GNI）比例的變化情況。根據聯(lián)合國，債務(wù)存量與國民總收入（GNI）的比例衡量一個(gè)國家相對于其總收入的債務(wù)，若該比例高且不斷增加則可視為該國公共融資不可持續。
結果如下：
1. 對中國的公共債務(wù)存量占國民總收入（GNI）的比重（y軸）：2014到2019年，一些國家對中國債權人的償還負擔隨著(zhù)對中國的公共債務(wù)存量的增加而加重。剛果共和國對中國的公共債務(wù)存量占GNI的比重從13.62%增至38.92%；吉布提對中國的公共債務(wù)存量占GNI的比重從7.71% 增至34.64%；安哥拉對中國的公共債務(wù)存量占GNI的比重從5.87%增至18.95%。
2. 違約風(fēng)險最大的國家公共外債存量占國民總收入（GNI）的比重（x軸）高：2014年到2019年，老撾民主共和國的比例高達58%，吉布提為62%，剛果共和國則為60%（圖3）。薩摩亞和莫桑比克等國家對中國的公共債務(wù)存量為中等水平，但它們的公共外債總存量占國民總收入（GNI）的比例很高，因此它們很可能會(huì )像剛果共和國和贊比亞一樣出現債務(wù)違約。
3. 到2019年底，在52個(gè)“一帶一路”國家中，對中國的未償公共債務(wù)存量最多的5個(gè)國家是：巴基斯坦（202億美元）、安哥拉（150億美元）、肯尼亞（75億美元）、埃塞俄比亞（65億美元）和老撾（50億美元）。
圖 3 2014年52個(gè)“一帶一路”國家對中國未償還債務(wù)
圖 4 2019年52個(gè)“一帶一路”國家對中國未償還債務(wù)
來(lái)源: 作者根據世界銀行國際債務(wù)數據整理
注釋: 對華官方雙邊未償債務(wù)的絕對值（以圓圈大小表示）（千美元）。
2014年到2019年，某些國家對中國的未償債務(wù)存量占未償公共外債總存量的比例相對增加，而另一些國家則沒(méi)有。
吉布提、馬爾代夫、烏干達、科特迪瓦、巴基斯坦和剛果共和國對中國的債務(wù)快于總債務(wù)增長(cháng)速度，到2019年底，這些國家對中國的債務(wù)存量比例顯著(zhù)增加。
孟加拉國、尼泊爾和馬達加斯加對中國的債務(wù)也遠高于總債務(wù)的增長(cháng)速度，但2019年對中國的債務(wù)存量所占比例仍然很小。
尼日利亞、盧旺達和蒙古對中國的債務(wù)與總債務(wù)的增長(cháng)速度相似，在總債務(wù)存量中所占的比例相對較低。
格林納達在2019年的未償公共債務(wù)總存量較2014年略有下降，盡管其對中國的未償債務(wù)存量增長(cháng)到2014年水平的兩倍，但對中國的未償債務(wù)存量比例仍然很小。
表 1 2014到2019年對中國未償還債務(wù)增長(cháng)最快的20個(gè)國家
來(lái)源: 作者根據世界銀行國際債務(wù)數據整理
自2013年以來(lái)，中國貸款的一個(gè)顯著(zhù)特點(diǎn)是其公布的大部分貸款目的國都是風(fēng)險等級較高的國家（根據經(jīng)合組織標準），例如巴基斯坦（約380億美元）、伊朗（約300億美元）和委內瑞拉（約240億美元）（見(jiàn)圖5）。
圖 5 2013-2020年中國對“一帶一路”項目所在國家的貸款
來(lái)源: 金融時(shí)報
由于這些國家的貸款風(fēng)險不斷上升以及許多債務(wù)國自身的高風(fēng)險等級，其中一些國家對中國的債務(wù)風(fēng)險敞口大大增加。
三、對比中國與其他國際貸方
為了更好地了解中國在“一帶一路”國家債務(wù)方面的責任和風(fēng)險，我們對“一帶一路”中的中國和非中國貸款進(jìn)行了對比。從圖6可以看出，2014年到2019年，與其他債權人類(lèi)型（官方雙邊債權人、債券持有人和非官方債權人）相比，多邊債權人仍然是52個(gè)“一帶一路”國家中最大的貸方。
相比于其他貸方，中國在2014年已成為這些國家的主要債權人：2014年，這些國家的未償債務(wù)達490億美元，對中國一國的債務(wù)就占其官方外債總額的約16％，其中47％為官方雙邊債權人債務(wù)。日本緊隨其后，占官方外債總額的5％，其中14%為官方雙邊債權人債務(wù)。2019年，中國對這些國家的貸款總額幾乎翻了一番，達到1020億美元，幾乎相當于世界銀行國際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì )（IDA）的貸款規模（占官方外債總額的21％），并且超過(guò)了所有其他官方雙邊債權人的債務(wù)總和（62%為官方雙邊債權人債務(wù)）。
圖 6 2014-2019年52個(gè)“一帶一路”國家官方未償還外債債權人
數據源: 世界銀行國際債券數據和作者描述
在特定國家/地區的中方與非中方貸款時(shí)（見(jiàn)圖7和圖8），情況則會(huì )更加不同。
2014年，多邊機構是52個(gè)國家中30個(gè)國家的主要債權人，占其公共外債總額的50％以上。中國是湯加（中國債務(wù)占總債務(wù)的63.79％）、老撾（46.45％）、剛果共和國（43.34％）、柬埔寨（43.13％）、塔吉克斯坦（40.37％）五個(gè)國家的主要債權國。其余國家的債務(wù)組合不同：安哥拉非官方貸款占公共債務(wù)的50％以上，緬甸的債務(wù)中有50.6％來(lái)自中國以外的官方雙邊債權人，莫桑比克和加納的多種債權人債務(wù)構成更為均衡。
截至2019年底的5年間，中國的貸款已超過(guò)了國際貸款，尤其是在以下這些國家：
吉布提：中國債務(wù)的份額從20.80％增加到54.91％，中國取代了多邊債權人，成為最大的貸方；
科摩羅：中國債務(wù)的份額從零增加到28.36％，中國貸款逐漸趨近但仍少于國際貨幣基金組織等多邊債權方；
剛果共和國：中國的份額從43.34％增加到62.97％，并且2014年到2019年，中國一直是該國最大的債權方；
安哥拉：中國債務(wù)所占比例從27.94％增加到45.77％，2014年到2019年，中國同樣是該國最大債權方；
馬爾代夫：中國債務(wù)所占比例從20.72％增加到38.02％，2014年，中國的份額略高于印度、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行，但到2019年，差距進(jìn)一步擴大；
巴基斯坦：中國債務(wù)的份額從9.53％增加到25.55％，2014年，亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行是其最大的債權方，在2019年和中國共同成為巴基斯坦的重要貸方；
烏干達：中國債務(wù)所占比例從8.93％增加到24.22％，2014年，世界銀行是其最大的債權方，其次是非洲開(kāi)發(fā)銀行，到2019年底，世界銀行仍然是最大的債權方，但中國超過(guò)了非洲開(kāi)發(fā)銀行，成為第二大債權方。
圖 7 2014年52個(gè)“一帶一路”國家對不同債權人未償還債務(wù)情況
圖 8 2019年52個(gè)“一帶一路”國家對不同債權人未償還債務(wù)情況
來(lái)源: 作者根據世界銀行國際債務(wù)數據整理
注釋?zhuān)何磧攤鶆?wù)的絕對值（以餅狀圖面積表示）。
同時(shí)，一些國家對華官方雙邊債務(wù)份額有所下降：
加納：中國債務(wù)的份額從16.22％下降至11.20％。2014年，世界銀行是其最大的債權方，約占未償債務(wù)總額的1/5，其次是中國和債券市場(chǎng)。然而到2019年，債券市場(chǎng)已成為加納政府外部融資的主要來(lái)源。
利比里亞：中國債務(wù)的份額從13.43％下降至9.28％，國際貨幣基金組織的債務(wù)份額也從52.20％降至37.85％，世界銀行在2019年超過(guò)了其他債權方，并擁有利比里亞官方外債的近1/3。
尼日爾：2014年至2019年，中國債務(wù)所占比例從18.98％下降至12.90％，官方雙邊債務(wù)所占比例下降，而來(lái)自世界銀行等多邊債權方的債務(wù)所占比例增加。
四、債務(wù)償還前景預測
在接下來(lái)的幾年中，預計52個(gè)的“一帶一路”國家對中國的償債額占總償債額的比例仍將處于較低或中等水平，但也存在一些例外（見(jiàn)圖9）。
湯加、吉布提和柬埔寨等國家對中國的償債份額將保持在總償債額的50％以上。盡管最近安哥拉和剛果共和國與中國達成了債務(wù)重組協(xié)議，其對中國的償債份額會(huì )繼續上升至其總償債額的65％以上。在未來(lái)四年中，科摩羅和馬爾代夫對中國的年償債額將會(huì )越來(lái)越大。
對于所有這十個(gè)國家的政府而言，對中國的債務(wù)償還額將占其用于償債的年度財政支出的很大一部分，這可能使得其需要與中國進(jìn)行專(zhuān)門(mén)談判，以防債務(wù)違約。
圖9展示了這十個(gè)國家在2021年對中國償付的債務(wù)利息占2019年國民總收入（GNI）的比例（由于缺乏數據，湯加是2018年的GNI），進(jìn)一步了解它們對中國的還息規模。吉布提、湯加、哥拉和老撾人民民主共和國的這一比例將高達2％至3％，相當于其公共教育支出的約一半。
圖 9 預計對中國償債額占部分BRI國家償債總額的百分比 (前10)
來(lái)源: 作者根據世界銀行國際債務(wù)數據整理
五、中國暫無(wú)系統的債務(wù)減免戰略
由于新冠疫情的影響，減免債務(wù)的訴求在2020年不斷增加。不過(guò)由于中國的貸款之前曾流向高風(fēng)險國家，因此已經(jīng)積累了一些處理債務(wù)違約的經(jīng)驗。2000年至2018年間，中國批準了96筆債務(wù)免除（包括棄權、重組或重新安排債務(wù)）（圖10）。不過(guò)這些款項僅值98億美元，主要覆蓋無(wú)息貸款，因此僅影響了不到2％的中國總貸款額。
圖 10 2000-2018年中國已免除的債務(wù)
來(lái)源：Development Reimagined & Oxford China Africa Consultancy
大多數中國的債務(wù)免除計劃使非洲國家受益。在此期間，蘇丹、安哥拉、贊比亞、津巴布韋、莫桑比克和科特迪瓦獲得了至少三筆債務(wù)免除（圖11）。
圖 11: 債務(wù)免除對象的地理分布
來(lái)源：Development Reimagined & Oxford China Africa Consultancy
由于債務(wù)問(wèn)題增加，中國財政部于2019年發(fā)布了《“一帶一路”債務(wù)可持續分析框架》，該框架是金融機構用于分析低收入“一帶一路”國家債務(wù)可持續性和管理債務(wù)風(fēng)險的非強制性框架。
為應對因新冠疫情而加劇的債務(wù)挑戰，中國簽署了G20計劃下的《暫停債務(wù)償還倡議》，到2020年底中止世界上最貧窮的77個(gè)國家的雙邊貸款償還。但中國并沒(méi)有像十國集團的系統債務(wù)減免計劃，并且在過(guò)去的案例中，更愿意自行設計并給予雙邊債務(wù)減免。
缺乏全面的債務(wù)減免戰略可能存在潛在的風(fēng)險。首先，過(guò)去的債務(wù)減免之所以可以控制，主要是因為財務(wù)困境發(fā)生在國家或地區。在今年甚至明年全球經(jīng)濟體努力求存的情況下，中國談判數十項債務(wù)重組協(xié)議的成本將急劇上升，同時(shí)會(huì )引起借款方對其貸款公平性和透明度的懷疑。
其次，盡管中國承諾執行《暫停債務(wù)償還倡議》（DSSI），但在債務(wù)償還方面存在一些爭議，因為中國將國有企業(yè)和政策性銀行歸類(lèi)為非官方貸方，這使得部分貸款被排除在該框架之外。由于中國的海外貸款規模巨大，國際社會(huì )希望中國承擔更大的責任，不僅要逐案減免債務(wù)，同時(shí)也要做出解決長(cháng)期發(fā)展問(wèn)題的計劃。
六、結論和展望
在新冠疫情的影響下，中國在“一帶一路”國家中的主權債務(wù)違約風(fēng)險敞口不斷增加，尤其是在上述分析的高風(fēng)險等級國家中。中國目前處理債務(wù)減免請求的一些戰略可能行得通，如勾銷(xiāo)、重新談判條款、延期或扣押資產(chǎn)，但除了將信貸風(fēng)險推遲到未來(lái)外，它們幾乎沒(méi)有創(chuàng )造任何價(jià)值。
為了更好地管理“一帶一路”沿線(xiàn)國家的潛在債務(wù)風(fēng)險，并與中國實(shí)現“一帶一路”沿線(xiàn)“綠化”的目標保持一致，我們向中國的政策制定者和金融機構提出建議，包括國家開(kāi)發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行。
（一）對中國決策者的短期建議
對中國債務(wù)風(fēng)險敞口最大的“一帶一路”國家，如吉布提、剛果共和國、老撾、吉爾吉斯斯坦和安哥拉等，中國除實(shí)施G20計劃下的《暫停債務(wù)償還倡議》外，還應牽頭設計債務(wù)減免應急計劃。
中國應在債務(wù)或債務(wù)減免方面進(jìn)一步給出優(yōu)惠，為這些國家提供更多的財政空間，用于抗擊新冠疫情，并設置使用這些資金的明確條款，支持綠色復蘇。
對于債務(wù)風(fēng)險可控的國家，中國應與世界貨幣基金組織和G20等多邊組織協(xié)調，進(jìn)行債務(wù)重組，避免債務(wù)違約和不可持續債務(wù)，并在多個(gè)投資方之間達成共識。
中國應明確國家開(kāi)發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行等中國政策性銀行在債務(wù)重組和減免中的作用。
（二）對中國決策者的長(cháng)期建議
關(guān)注綠色基礎設施。由于中國向“一帶一路”國家提供的大多數貸款都與大型基礎設施或能源項目有關(guān)，因此在發(fā)行新貸款或重組現有貸款時(shí)，除國家風(fēng)險外，中國還應考慮資產(chǎn)水平的風(fēng)險。這將進(jìn)一步減少擱淺資產(chǎn)的風(fēng)險，比如燃煤發(fā)電廠(chǎng)和水力發(fā)電廠(chǎng)這種有形風(fēng)險和過(guò)渡風(fēng)險較大的項目，同時(shí)將加大對綠色能源項目（如太陽(yáng)能和風(fēng)能）的投資。
制定海外官方貸款的標準來(lái)改善債務(wù)治理。在國內，加強債務(wù)透明度，并為中國國家開(kāi)發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行等主要的中國官方貸款機構制定統一的規范；在國際社會(huì )中，應采用多邊貸款機制，例如通過(guò)亞投行增加貸款。
發(fā)展并應用新的債務(wù)機制，比如債務(wù)交換自然資源制度，同時(shí)盡量避免資源交換產(chǎn)生有爭議的債務(wù)。
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附錄: 分析中的52個(gè)“一帶一路”國家
挑選標準：世行國際債務(wù)數據庫中涵蓋的所有的國家中與中國簽署諒解備忘錄加入“一帶一路”倡議的國家
作者：
王 遙 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院院長(cháng)
岳夢(mèng)迪 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
王珂禮（Christoph Nedopil Wang） 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院高級研究員，綠色“一帶一路”研究中心主任
編譯：
王子彧中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
趙樂(lè )敏中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
