為促進(jìn)實(shí)現2030年碳排放達峰和2060年碳中和的國家戰略目標，在應對氣候變化與促進(jìn)低碳發(fā)展中進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，推進(jìn)全國碳排放權交易市場(chǎng)建設并規范相關(guān)活動(dòng)，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部于2020年11月2日發(fā)布了《全國碳排放權交易管理法（試行）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）和《全國碳排放權登記結算交易管理辦法（試行）》（征求意見(jiàn)稿），公開(kāi)征求意見(jiàn)。該征求意見(jiàn)稿是全國碳市場(chǎng)制度建設的重要進(jìn)展，為全國碳市場(chǎng)建設提供了政策基礎。
一、《管理辦法》與《暫行辦法》差異對比
早在2014年，國家發(fā)改委就已經(jīng)發(fā)布《碳排放權交易管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）。國務(wù)院機構改革后，應對氣候變化職能從發(fā)改委調整到生態(tài)環(huán)境部，因此碳市場(chǎng)監管相應也做出調整。對比前后兩份文件，本文總結出以下七點(diǎn)重要差異：
（一）《管理辦法》改變目的依據
《管理辦法》第一條即明確目的依據為“更好履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》”，并將《暫行辦法》描述的“充分發(fā)揮市場(chǎng)在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用”更改為“在應對氣候變化和促進(jìn)低碳發(fā)展中充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用”，更明確了全國碳市場(chǎng)的歸屬、作用與意義，是國家應對氣候變化與低碳發(fā)展戰略的重要組成部分，與中國2030年碳排放達峰、2060年碳中和目標以及國際承諾相契合，符合構建人類(lèi)命運共同體的國際主張以及可持續發(fā)展的自身要求，同時(shí)重視推動(dòng)整體戰略的市場(chǎng)化轉型，改變此前由政府主導的模式。
（二）《管理辦法》明確重點(diǎn)排放單位的定義和標準
《管理辦法》第五條對《暫行辦法》中未明確的重點(diǎn)排放單位標準進(jìn)行了統一：“重點(diǎn)排放單位為全國碳排放權交易市場(chǎng)覆蓋行業(yè)內年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬(wàn)噸二氧化碳當量（綜合能源消費量約1萬(wàn)噸標準煤）及以上的企業(yè)或者其他經(jīng)濟組織”，不再需要省級主管部門(mén)根據《暫行辦法》第七條相關(guān)規定自行確認并上報本行政區內所有符合標準的重點(diǎn)排放單位。此外，明確了“非重點(diǎn)排放單位不納入全國碳排放權交易市場(chǎng)管理”，不納入數量眾多但排放額度較小的單位，保持碳市場(chǎng)高效運作。
（三）《管理辦法》改變監管層級
《管理辦法》第四條規定形成了國家指導、省級組織、市級配合落實(shí)的三級監管體系。相比《暫行辦法》所規定的國家與省構成的兩級監管體系，《管理辦法》的三級監管體系更新并細化了各級主管部門(mén)的責任，要求生態(tài)環(huán)境部負責建設全國碳市場(chǎng)并制定交易政策與技術(shù)規范，省級主管部門(mén)組織開(kāi)展碳交易數據報送、核查、配額分配與清繳履約等工作，新增了市級主管部門(mén)“落實(shí)相關(guān)具體工作”的責任，并在第三十二條對具體工作內容進(jìn)行了規定，主要是對市內重點(diǎn)排放單位按要求制定實(shí)施監測計劃、編制排放報告、接受核查與完成清繳等進(jìn)行監督。該項改動(dòng)強調了市級主管部門(mén)的作用，有利于發(fā)揮市級主管部門(mén)對本市內各項業(yè)務(wù)更為熟悉的優(yōu)勢，同時(shí)與今年3月出臺的《關(guān)于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見(jiàn)》中建立“中央統籌、省負總責、市縣抓落實(shí)”的環(huán)境治理領(lǐng)導責任體系的要求相符，可以促進(jìn)全國碳排放權交易相關(guān)工作更好開(kāi)展。
（四）《管理辦法》改變配額分配方法
《管理辦法》第八條明確了“初期以免費分配為主，適時(shí)引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例”的配額分配方式，強調了有償分配的重要性。相比《暫行辦法》第十一條規定的“預留一定數量用于有償分配”更明確、更制度化。
《暫行辦法》第七條允許省級碳交易主管部門(mén)經(jīng)國務(wù)院碳交易主管部門(mén)批準后適當擴大碳排放權交易的行業(yè)覆蓋范圍，增加納入碳排放權交易的重點(diǎn)排放單位；第十二條允許省級主管部門(mén)制定并執行比全國統一的配額免費分配方法和標準更加嚴格的分配方法和標準；第十四條規定省級主管部門(mén)應將有償分配配額的收益用于促進(jìn)地方低碳發(fā)展與相關(guān)能力建設?！豆芾磙k法》刪除了相關(guān)條款，明確將對有償分配收入實(shí)行收支兩條線(xiàn)，并納入財政管理，不再賦予省級主管部門(mén)自主設定分配方法、標準與行業(yè)覆蓋范圍以及自行支配拍賣(mài)所得用于低碳建設的自主權。
（五）《管理辦法》改變核查方式與流程
《管理辦法》第二十七條規定由省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)以“雙隨機、一公開(kāi)”方式開(kāi)展重點(diǎn)排放單位的碳核查工作，核查方式由原來(lái)面向全部重點(diǎn)排放單位的全數核查變成了“雙隨機、一公開(kāi)”（隨機抽取核查對象，隨機選派檢查機構或核查人員，核查情況及結果及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)）的隨機核查，提高了監管效率，與《編制說(shuō)明》中強調的“責任關(guān)口前移，強化企業(yè)責任”、“體現‘企業(yè)自證’原則”相符，同時(shí)在委托核查機構進(jìn)行核查之外，主管部門(mén)也可以利用生態(tài)環(huán)境系統現有的隊伍力量開(kāi)展核查，對核查工作更為重視?！豆芾磙k法》中對于重點(diǎn)排放單位監測計劃發(fā)生重大變更不再需要此前的申請、審批，而只需要重點(diǎn)排放單位向省級主管部門(mén)報告變更情況，簡(jiǎn)化了流程，由事前監管改為了事中、事后監管，更有時(shí)效性，體現了“放管服”改革精神。
此外，《管理辦法》刪除了原《暫行辦法》第二十九條有關(guān)復查的相關(guān)條款，新增了第三十一條關(guān)于抵消機制的條款。在第三十一條中，規定了可用國家核證自愿減排量（CCER）抵消不超過(guò)5%的經(jīng)核查排放量，且CCER應來(lái)自重點(diǎn)排放單位組織邊界范圍外的減排項目，體現了碳市場(chǎng)對于減排項目的鼓勵和扶持作用。
（六）《管理辦法》強調信息披露的重要性
《管理辦法》新增了四條與信息公開(kāi)、信息披露和社會(huì )監督等方面相關(guān)的條款，其中第三十五條“主管部門(mén)信息公開(kāi)”對國家、省級與市級主管部門(mén)應及時(shí)公開(kāi)的各類(lèi)信息做了較詳細的規定；第三十七條“風(fēng)險管理與信息披露”規定了注冊登記結算機構和交易機構應建立風(fēng)險管理預案、風(fēng)險管理機制以及信息披露制度；第三十九條“社會(huì )監督”和第四十條“公眾舉報”明確鼓勵公眾、媒體對交易活動(dòng)進(jìn)行監督，并向主管部門(mén)舉報違法違規行為，增加了全國碳交易市場(chǎng)的透明度，體現了《編制說(shuō)明》中“以信息公開(kāi)方式加強監管力度”的思路，提高監管效率，有利于促進(jìn)市場(chǎng)良性發(fā)展。
（七）《管理辦法》明確了對違規行為的懲罰措施
《管理辦法》第四十二條規定由省級主管部門(mén)對達到重點(diǎn)排放單位標準但未上報的企業(yè)及時(shí)納入管理。由于全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)時(shí)有些企業(yè)可能對此并不了解，或并未開(kāi)展過(guò)符合要求的碳核查工作等原因，可能出現部分達到要求但未上報的企業(yè)，本條明確由省級主管部門(mén)進(jìn)行統一管理，與由省級主管部門(mén)負責開(kāi)展碳核查工作的規定相對應?！豆芾磙k法》第四十三條、第四十四條分別對未按規定報告和未履約主體的懲罰措施進(jìn)行了明確規定。除1到3萬(wàn)元的罰款外，還可由省級主管部門(mén)對其下一年度的碳排放配額進(jìn)行對應核算差值部分或欠繳部分的等量核減，并向監管、稅務(wù)、金融等其它相關(guān)管理部門(mén)通報，實(shí)現聯(lián)合懲戒。這一規定將對重點(diǎn)排放單位產(chǎn)生較大約束力，有助于促使企業(yè)的上報與履約過(guò)程更符合相關(guān)規定。
二、《管理辦法》發(fā)布的意義
（一）指導全國碳市場(chǎng)建設工作
在全國碳市場(chǎng)各項工作加速推進(jìn)的時(shí)期，具有更高法規層級的《碳排放權交易管理暫行條例》由于立法程序復雜等原因至今未能出臺，《全國碳排放權交易管理辦法》作為生態(tài)環(huán)境部出臺的部門(mén)規章，可以在當前時(shí)期起到約束作用，對全國碳市場(chǎng)進(jìn)行交易的各項準備工作做出部署，指導全國碳市場(chǎng)建設工作，并在《條例》出臺之后起到互補作用，從而有效促進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設與運行各項工作的推進(jìn)。
（二）提出全新的監管體系與思路
《管理辦法》規定了由國家、省、市三級主管部門(mén)構成的三級監管體系，并分別對三級主管部門(mén)所要做的工作進(jìn)行了詳細說(shuō)明，有助于各級政府協(xié)調配合，提高監管效率?！豆芾磙k法》遵循“企業(yè)自證”與“放管服”的監管思路，簡(jiǎn)化監管流程，提倡事中事后監管，同時(shí)提高核查效率，更加強調市場(chǎng)的作用，將市場(chǎng)決定資源配置放在首位，同時(shí)加強信息公開(kāi)、信息披露與懲罰力度，鼓勵公眾與媒體監督，增加市場(chǎng)透明度，可以進(jìn)一步提高全國碳市場(chǎng)的運營(yíng)效率，激發(fā)各類(lèi)參與主體的熱情與創(chuàng )造力，從而推動(dòng)全國碳市場(chǎng)的持續健康發(fā)展。
（三）促進(jìn)相關(guān)行業(yè)低碳轉型
《管理辦法》明確提出將同時(shí)采用免費分配與有償分配兩種方式對初始碳排放額度進(jìn)行分配，并將逐步提高有償分配的占比，同時(shí)預留一部分配額用于市場(chǎng)調節和重大項目建設，這將對碳市場(chǎng)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展起到一定的引導作用。在明確的分配制度與市場(chǎng)調節制度出臺后，與碳市場(chǎng)有關(guān)的行業(yè)將可以結合公開(kāi)信息對碳價(jià)走勢進(jìn)行更有效的分析，并且將未來(lái)逐步提高的有償分配比例和碳價(jià)納入企業(yè)發(fā)展戰略進(jìn)行考慮，引導相關(guān)行業(yè)的企業(yè)提前為低碳轉型做出充分準備。此外，更高比例的有償分配配額也將使化石能源的競爭力相對于清潔能源進(jìn)一步下降，將對電力、制造業(yè)等各行業(yè)產(chǎn)生深遠影響，促使相關(guān)行業(yè)更快低碳轉型。
（四）對其他工作起到引導的作用
《管理辦法》對全國碳市場(chǎng)各方面進(jìn)行了較為詳盡的規定，同時(shí)提到了由于部門(mén)規章法律層級不夠等原因未能規定的內容將由《條例》進(jìn)行規定，從而對下一步工作進(jìn)行了指引。相關(guān)行業(yè)可以按照《管理辦法》的規定提前布局，《條例》將可以按照《管理辦法》已規定和未規定的內容進(jìn)行調整，從業(yè)人員也可以找到更明確的工作方向，提高從業(yè)人員的積極性。同時(shí)，《管理辦法》的出臺也將為排污權、水權等環(huán)境權益交易相關(guān)規定的出臺提供重要參考，促進(jìn)整個(gè)環(huán)境權益市場(chǎng)活躍發(fā)展，促進(jìn)各類(lèi)污染物協(xié)同治理和資源節約利用。
三、對《管理辦法》的反饋建議
《管理辦法》第二十七條規定由省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)以“雙隨機、一公開(kāi)”方式開(kāi)展重點(diǎn)排放單位溫室氣體排放報告的核查工作。應對“雙隨機、一公開(kāi)”的抽取比例、過(guò)程等做更進(jìn)一步的明確。抽取比例過(guò)低會(huì )降低企業(yè)違約成本預期，提高違約概率，從而造成碳價(jià)的不真實(shí)和市場(chǎng)調節機制的失靈，對碳市場(chǎng)的健康運營(yíng)與發(fā)展不利，但過(guò)高的比例又會(huì )造成效率降低與資源浪費，無(wú)法體現隨機抽取相比于全數核查的效率優(yōu)勢。其次，由于CCER須用于抵消“經(jīng)核查排放量”，可能與“雙隨機、一公開(kāi)”存在沖突，如果希望使用CCER進(jìn)行抵消的企業(yè)并未經(jīng)過(guò)隨機核查過(guò)程，將可能導致抵消過(guò)程變得更繁瑣，應對此進(jìn)行明確。此外，對于CCER來(lái)源的描述是“重點(diǎn)排放單位組織邊界范圍外”，應準確定義“組織邊界范圍”，例如是否與溫室氣體核算體系（GHG Protocol）中對“組織邊界”（organisational boundaries）的定義一致，以及其余與法律、經(jīng)濟活動(dòng)相關(guān)的問(wèn)題等，避免實(shí)際抵消過(guò)程中出現歧義理解。
（二）細化市場(chǎng)調節機制
《管理辦法》第二十三條規定由生態(tài)環(huán)境部負責建立全國碳排放權交易市場(chǎng)調節機制，與《暫行辦法》第二十三條所述“國務(wù)院碳交易主管部門(mén)負責建立碳排放權交易市場(chǎng)調節機制”相比并無(wú)根本區別，并未對碳市場(chǎng)必須具備的市場(chǎng)調節機制進(jìn)行細化。建議在全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)初期就對市場(chǎng)調節機制做出規劃，在維持碳市場(chǎng)穩定的前提下不過(guò)分干預市場(chǎng)，維護市場(chǎng)有效性?？稍谂漕~分配時(shí)預留一定比例的配額用于穩定市場(chǎng)，并做好信息公開(kāi)工作，增加碳市場(chǎng)信息公開(kāi)化和透明度。同時(shí)要設置預留配額的動(dòng)用條件，例如學(xué)習歐盟的市場(chǎng)穩定儲備（MSR）機制，根據當年的剩余配額數量決定增加或削減下一年的配額數量來(lái)保持流通中的配額數量始終符合市場(chǎng)需要，從而穩定碳價(jià)；或學(xué)習美國加州碳市場(chǎng)的市場(chǎng)調節機制，以碳價(jià)為調節依據，在市場(chǎng)碳價(jià)高于某一臨界值時(shí)才能對預留配額進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)等。
（三）做好試點(diǎn)與全國碳市場(chǎng)的銜接
《管理辦法》第六條規定參與全國碳排放權交易市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位，不重復參與各碳交易試點(diǎn)市場(chǎng)。應加快制定細則，做好試點(diǎn)與全國碳市場(chǎng)的銜接工作。由于從試點(diǎn)碳市場(chǎng)到全國碳市場(chǎng)的銜接涉及各試點(diǎn)碳市場(chǎng)已納入的主體目前仍持有的配額結轉和不同碳市場(chǎng)差異較大的碳價(jià)等問(wèn)題，對于試點(diǎn)碳市場(chǎng)配額向全國碳市場(chǎng)配額應進(jìn)行轉換、過(guò)渡或注銷(xiāo)以及如何給予試點(diǎn)已參與交易、做過(guò)減排努力的企業(yè)應得的獎勵等，需要進(jìn)一步做出科學(xué)合理、能夠兼顧平等與效率的方案。
作者：
周杰俁 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
