節能量（用能權）有償使用和交易是在降低能源消耗總量和強度雙控目標的背景下提出的，兩者的推行是為了達成能源消費總量控制的目標，有利于能源消費結構調整，推動(dòng)能源要素高效配置，又不大幅增加企業(yè)負擔。在節能量（用能權）機制的作用下，納管企業(yè)可以通過(guò)調整能源消費結構，優(yōu)化能耗技術(shù)，達到降低能源消費總量的目的。本文將整理節能量（用能權）市場(chǎng)的最新進(jìn)展情況，分析存在的主要問(wèn)題，并提出相應的政策建議。
一、中國節能量（用能權）市場(chǎng)最新進(jìn)展情況
（一）各地進(jìn)行多種形式節能量交易探索，但未形成規模交易
2011年8月，國務(wù)院辦公廳以國發(fā)【2011】26號印發(fā)《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，首次提出“研究建立合同能源管理項目節能量審核和交易制度”。隨后在2011年12月，國家發(fā)改委、財政部等十二部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《萬(wàn)家企業(yè)節能低碳行動(dòng)實(shí)施方案》，再次提出要研究建立萬(wàn)家企業(yè)節能量交易制度，并開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)工作。
各地區在各自區域范圍內對節能量交易進(jìn)行了初步嘗試。2013年2月，北京環(huán)交所聯(lián)合中國資源綜合利用協(xié)會(huì )能源資源綜合利用專(zhuān)業(yè)委員會(huì )共同啟動(dòng)了內地首批節能量交易，交易總額達216.6噸標煤。2013年11月，山東省出臺了全國首個(gè)節能量交易規章——《山東省節能量交易管理暫行辦法》，對節能量交易內容、交易原則、交易主體、交易方式等內容做了相應規定。福建、江蘇等其他地區針對項目節能量交易、行業(yè)節能量交易做了相應交易試水。山東、福建、江蘇的交易規則如下圖所示:
圖1 山東、福建、江蘇的節能量交易規則
總體來(lái)說(shuō)，節能量交易在中國尚未形成規模，各地開(kāi)展交易的領(lǐng)域較窄，有的地區只發(fā)展了基于項目的節能量交易，有的只針對特定行業(yè)開(kāi)展交易，交易頻率也較低。此外，近年來(lái)節能量交易缺乏國家政策支持，在2016年國家《“十三五”節能減排綜合性工作方案》中并沒(méi)有提到節能量交易，取而代之的是發(fā)展用能權交易。節能量現貨交易極不活躍，交易信息透明度差，市場(chǎng)發(fā)展不成熟，也幾乎沒(méi)有任何融資工具推出。
（二）用能權交易在節能量交易基礎上提出
用能權交易是在節能量交易基礎上提出的，主要是為了在達到控制能源消耗這一目標的前提下，盡可能改進(jìn)原節能量交易機制中的不足。相比于節能量交易，用能權交易具有程序相對簡(jiǎn)單、總量控制效果更佳、交易范圍更廣的優(yōu)點(diǎn)，其發(fā)展歷程如下圖所示：
圖2 用能權交易發(fā)展歷程
2016年7月，國家發(fā)改委印發(fā)了《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，明確提出自2017年起，我國將在浙江、福建、河南、四川省開(kāi)展用能權有償使用和交易試點(diǎn)，并逐步完善方案，2019年試點(diǎn)任務(wù)取得階段性成果，形成可復制可推廣的經(jīng)驗，將在2020年開(kāi)展試點(diǎn)效果評估，視情況逐步推廣。方案公布后，四試點(diǎn)響應國家號召，均對用能權交易做了相應嘗試，但由于各試點(diǎn)起步時(shí)間、社會(huì )基礎等不同，各省工作進(jìn)展不同，其中浙江省的推進(jìn)力度最大。2018年年底之前各試點(diǎn)的推進(jìn)情況如下圖所示。2018年當年四試點(diǎn)推進(jìn)工作，國家層面沒(méi)有新的重大政策出臺。
圖3 截至2018年底四試點(diǎn)省份用能權交易進(jìn)展情況
（三）2019年部分省市進(jìn)行基礎建設推動(dòng)
節能量和用能權交易市場(chǎng)在2019年沒(méi)有顯著(zhù)進(jìn)展，也沒(méi)有融資工具推出。用能權四試點(diǎn)地區在這期間大都在進(jìn)行基礎建設，發(fā)布了用能權交易相關(guān)管理條例和市場(chǎng)規則。全國各省市的推動(dòng)情況如下圖所示：
圖4 節能量和用能權交易2019年的進(jìn)展情況
二、節能量（用能權）市場(chǎng)存在的問(wèn)題與挑戰
（一）節能量交易與用能權交易本身存在市場(chǎng)重復建設的問(wèn)題
節能量與用能權交易都是從能源消耗的角度來(lái)總體控制企業(yè)的能源消費，以達到節能減排的目的，只是采用的方法不同。節能量通過(guò)企業(yè)實(shí)際消耗的能源數量與目標能源消耗定額的差額作為指標來(lái)進(jìn)行交易，用能權則是在能源消費總體控制的前提下，企業(yè)獲得一定的初始配額，實(shí)際排放若超過(guò)初始配額就需要在交易平臺上購買(mǎi)，沒(méi)有用完配額可以賣(mài)出。另外，兩者的規范對象都是重點(diǎn)用能單位，只不過(guò)各試點(diǎn)對納入單位年能耗要求不一樣，本質(zhì)上沒(méi)有區別。再者，在調控手段上，兩者都是通過(guò)總量控制的方式來(lái)實(shí)現節能減排目標?；趦烧叩耐|(zhì)性，完全沒(méi)有必要建設兩個(gè)市場(chǎng)。
（二）與碳排放權交易市場(chǎng)存在重疊問(wèn)題
用能權（節能量）交易的交易機制與現有的碳排放權交易制度高度相似，用能權交易的基礎是能源消費總量控制，屬于前端把控，碳排放權交易的基礎是碳排放總量控制，屬于末端把控，但鑒于燃料消耗量和碳排放量之間具有相互換算的關(guān)系，兩者實(shí)際上測算的是同一個(gè)指標，兩個(gè)市場(chǎng)存在重疊問(wèn)題，會(huì )加重同時(shí)在兩個(gè)市場(chǎng)監管下的企業(yè)的負擔。
（三）相關(guān)法律法規和交易制度缺失
節能量和用能權交易，涉及產(chǎn)權的確認、轉移和義務(wù)的確認、執行，需要立法確權。然而，與其他環(huán)境權益產(chǎn)品市場(chǎng)類(lèi)似，節能量交易和用能權交易市場(chǎng)的發(fā)展缺乏立法基礎。在國家層面，尚未出臺相關(guān)管理辦法和統一的交易制度來(lái)指導地方開(kāi)展工作。在地方試點(diǎn)層面，各地區已推行或正在制定一些管理辦法和交易制度，但進(jìn)展有限，實(shí)施效果不盡人意。
（四）節能量評估、用能權配額的確定與發(fā)放執行難度大
節能量評估是指依據相應的法律法規和標準對實(shí)施節能項目后能源使用減少的數量進(jìn)行量化的測量與驗證。我國雖有一套對企業(yè)節能量的計算方法，但由于現實(shí)中影響企業(yè)能耗變化的因素很多且較為復雜，如節能技改、產(chǎn)品結構變化等。因此該方法在實(shí)際應用中還存在局限性，不能完全滿(mǎn)足節能量評估的需求。在節能量驗證方面，還缺乏權威公正的第三方認證機構。
用能權配額的確定與發(fā)放是用能權交易的基礎和核心。國家發(fā)改委公布的《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》中提出，用能權確權的過(guò)程既要考慮國家的用能總量控制目標，又要結合地區間的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構和布局、節能潛力和資源稟賦等因素，還要區分產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和其他行業(yè)、高能耗行業(yè)和非高能耗行業(yè)、重點(diǎn)用能單位和非重點(diǎn)用能單位等的差異。這造成用能權配額的確定與發(fā)放存在很大技術(shù)性難題，在實(shí)際操作中執行難度很大。
三、對發(fā)展節能量（用能權）市場(chǎng)的政策建議
（一）解決節能量交易與用能權交易間市場(chǎng)重復建設的問(wèn)題
國家可評估目前試點(diǎn)的運行情況，綜合考慮機制設計和交易制度等方面的因素，擇優(yōu)選擇推行用能權或者節能量交易。從目前的試點(diǎn)情況來(lái)看，用能權交易是在節能量交易的基礎上提出的，制度建設更完善，而且更多省份選擇進(jìn)行用能權交易，近年來(lái)發(fā)展也比較快，建議取締節能量交易，發(fā)展用能權交易市場(chǎng)。
（二）做好與碳排放權交易制度的銜接工作
用能權（節能量）的交易機制和交易范圍及手段與碳排放權交易高度重合，它們之間的銜接工作是亟待解決的問(wèn)題。目前，用能權交易由國家工信部主管，碳排放權交易由生態(tài)環(huán)境部主管，監管部門(mén)需要做好協(xié)調，明確用能權交易與碳交易之間的關(guān)系，對納入兩個(gè)市場(chǎng)中的企業(yè)如何進(jìn)行轉換和抵扣等做出規定，最大程度避免增加企業(yè)負擔，提高企業(yè)參與市場(chǎng)交易的積極性。
（三）建立健全法規制度體系，搭建好交易平臺
用能權（節能量）交易是新興的交易市場(chǎng)，需要建立和完善法規制度體系，為其順利運行奠定基礎。國家和各試點(diǎn)應盡快出臺相關(guān)法律法規、細則和技術(shù)指導，完善頂層設計，促進(jìn)市場(chǎng)良性運營(yíng)。另外，需要搭建好統一的交易平臺，做好基礎設施建設，包括登記系統和交易系統等，并增加信息的透明度和數據的準確性。
（四）制定科學(xué)合理的方法學(xué)，完善交易規則
需要建立科學(xué)、統一、執行性強的方法學(xué)，包括配額的核算和分配方法、數據的監測方法和工具、企業(yè)核查方法等。配額的分配方法在實(shí)際執行中要切實(shí)可行；數據的監測方法要具體詳盡，操作性強；對企業(yè)履約的考核要客觀(guān)可靠，可以由有資質(zhì)的第三方機構依據核定的方法學(xué)進(jìn)行核查。還應制定統一的交易規則，包括交易實(shí)施細則、交易管理辦法、交易程序、交易平臺建設標準、交易監管等。
作者：
洪睿晨 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
研究指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
