近期，國際碳行動(dòng)伙伴組織（International Carbon Action Partnership, ICAP）發(fā)布《2019全球碳市場(chǎng)進(jìn)展報告》，介紹了全球正在運行的碳排放權交易市場(chǎng)的主要情況。本文將總結全球碳市場(chǎng)2018年發(fā)展特征，并提出對中國碳市場(chǎng)建設的政策建議。
一、全球碳市場(chǎng)現狀概覽
自2005年歐盟碳市場(chǎng)啟動(dòng)以來(lái)，碳交易體系在全球各地發(fā)揮著(zhù)作用。目前，全球四大洲共有20個(gè)大大小小的碳市場(chǎng)正在運營(yíng)（見(jiàn)圖1），這些碳市場(chǎng)所覆蓋的排放占到全球總排放量的8%，市場(chǎng)所處的行政區域涵蓋了全球約八分之一的人口，占全球GDP的37%。而隨著(zhù)中國全國碳市場(chǎng)的建立，預計全球碳市場(chǎng)在2020年覆蓋的溫室氣體排放可升至全球總量的14%。
圖1.全球運行中的碳市場(chǎng)
2018年對于現行碳市場(chǎng)來(lái)說(shuō)是實(shí)施改革，為2020年后碳排放目標實(shí)現做準備的一年。此外，6個(gè)司法管轄區正計劃在未來(lái)幾年啟動(dòng)碳交易體系，其中包括中國和墨西哥；還有12個(gè)地方政府開(kāi)始考慮建立碳市場(chǎng)，作為其應對氣候變化政策的重要組成部分，其中包括智利、泰國和越南。
截至2018年底，全球碳市場(chǎng)已籌集573億美元拍賣(mài)收入作為新的公共財政支出。各國政府傾向于將拍賣(mài)收入用于應對氣候變化項目，包括能效提升和可再生能源項目等。
二、各地碳市場(chǎng)進(jìn)展情況
（一）歐盟碳市場(chǎng)通過(guò)第四階段改革方案
歐盟碳市場(chǎng)（EU ETS）作為啟動(dòng)最早且目前規模最大的溫室氣體減排市場(chǎng)，一直受到全球氣候行動(dòng)者的關(guān)注。目前EU ETS正處于第三階段運行中，納入了電力行業(yè)、工業(yè)和國內航空業(yè)，其中國內航空業(yè)只納入歐洲經(jīng)濟區（EEA）的航線(xiàn)。2018年2月，經(jīng)過(guò)兩年多的談判后，歐盟部長(cháng)理事會(huì )正式通過(guò)了EU ETS第四階段（2021-2030）的改革方案，第四階段的配額總量削減比例將從1.74%增至2.20%，進(jìn)而加速減排進(jìn)程，這將對控排企業(yè)的節能減排行為施加更大的壓力。
2019年初歐盟啟動(dòng)市場(chǎng)穩定儲備機制（Market Stability Reserve, MSR），目的是減少碳市場(chǎng)過(guò)剩配額，并提升市場(chǎng)抵御未來(lái)沖擊的能力。2019年到2023年間，24%的剩余配額將放入MSR中（第四階段的正常比例為12%），2023年后MSR中超過(guò)上一年度拍賣(mài)數量的配額將會(huì )失效。此外，其他改革方案還包括為解決碳泄漏問(wèn)題而進(jìn)行的更好的免費配額分配，以及促進(jìn)低碳創(chuàng )新和支持低收入成員國工業(yè)和電力部門(mén)現代化工作的新的財政支持機制。
（二）多地區調整和新建碳市場(chǎng)
1.哈薩克斯坦碳市場(chǎng)
哈薩克斯坦碳市場(chǎng)開(kāi)始于2013年1月，在經(jīng)過(guò)幾年運行后，于2016年暫停，針對運行中諸如配額分配、MRV體系等問(wèn)題進(jìn)行改革后于2018年1月1日重新開(kāi)始運營(yíng)。改革后的碳市場(chǎng)采用了全新的交易流程和配額分配方法。在配額分配方法上，控排企業(yè)可以自主選擇采用歷史排放法或者基于產(chǎn)品的基準法。哈薩克斯坦碳市場(chǎng)目前設計了三個(gè)階段，配額可以在同一階段內儲存，但不能跨階段使用?，F階段可利用國內減排量進(jìn)行抵消，未來(lái)有可能會(huì )納入國際項目減排量。
2.美國馬薩諸塞州碳市場(chǎng)
美國馬薩諸塞州2018年啟動(dòng)覆蓋電力行業(yè)的新的碳市場(chǎng)，這一碳市場(chǎng)與區域溫室氣體倡議（RGGI）相互補充，確保該州實(shí)現2020年及2050年的自主減排目標。該碳市場(chǎng)逐漸提升拍賣(mài)配額在分配中的比例，2019年將有25%的配額通過(guò)拍賣(mài)分發(fā)至控排企業(yè)，2020年拍賣(mài)比例將增至50%，而2021年后所有配額都將通過(guò)拍賣(mài)的方式分配給企業(yè)。
3.加拿大新斯科舍省碳市場(chǎng)
加拿大新斯科舍省在2019年初啟動(dòng)碳市場(chǎng)，第一階段履約期截至2022年。該碳市場(chǎng)覆蓋了工業(yè)、電力、熱力（建筑）和交通行業(yè)，包含了新斯科舍省約80％的溫室氣體排放，市場(chǎng)啟動(dòng)初期不采用碳信用抵消機制。配額的分配以免費分配為主，小部分配額進(jìn)行拍賣(mài)。在履約期第一年，政府將預留3%的初始配額用于市場(chǎng)調節。配額的分配方法根據不同行業(yè)特征進(jìn)行調整。
此外，哥倫比亞在2018年通過(guò)一項氣候變化管理法，包含了可能通過(guò)建立全國碳市場(chǎng)應對氣候變化的相關(guān)規定。美國俄勒岡州在2019年1月提出建立全國總量控制與交易體系，該體系將于2021年開(kāi)始運行，運行目的是將2035年的溫室氣體排放降至1990年的55%。由此可見(jiàn)，碳市場(chǎng)作為減少溫室氣體排放的政策工具，已在全球范圍內廣泛運用。
（三）現行碳市場(chǎng)覆蓋范圍不同
現行的20個(gè)碳市場(chǎng)覆蓋的行業(yè)有電力、工業(yè)、國內航空、交通、建筑、廢棄物、林業(yè)七大類(lèi)，如下圖所示。從下圖可以看出，新西蘭碳市場(chǎng)覆蓋了包括林業(yè)在內的所有7類(lèi)行業(yè)，區域溫室氣體倡議（RGGI）和美國馬薩諸塞州碳市場(chǎng)只納入電力行業(yè)，瑞士碳市場(chǎng)只納入工業(yè)。中國正在運行的8個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)均覆蓋了電力和工業(yè)行業(yè)，但在其他行業(yè)的覆蓋范圍上有所不同：上海、廣東、福建將國內航空業(yè)納入試點(diǎn)碳市場(chǎng)中，上海、深圳和北京碳市場(chǎng)將建筑業(yè)納入控排范圍，此外，深圳和北京試點(diǎn)還將交通業(yè)也納入碳市場(chǎng)監管范圍。此外，不是所有納管行業(yè)內企業(yè)都需要進(jìn)行碳市場(chǎng)交易，各試點(diǎn)均根據自身情況設置了納入門(mén)檻，且不盡相同。
圖2.全球碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍概覽圖[1]
（四）各碳市場(chǎng)間已啟動(dòng)或正在考慮鏈接
2018年12月，瑞士議會(huì )投票通過(guò)了鏈接歐盟和瑞士雙方碳市場(chǎng)的協(xié)議，預計最早于2020年1月啟動(dòng)鏈接，鏈接成功后的碳市場(chǎng)將新納入瑞士國內航空業(yè)。為了實(shí)現鏈接，瑞士需要對本國相關(guān)立法進(jìn)行修改。加拿大安大略省碳市場(chǎng)自2018年1月起分別建立起與美國加州和加拿大魁北克省的鏈接，但在6個(gè)月后鏈接終止。日本國內的兩個(gè)碳市場(chǎng)東京和埼玉在2011年啟動(dòng)鏈接，開(kāi)創(chuàng )了城市級碳市場(chǎng)鏈接的先河，目前這兩個(gè)碳市場(chǎng)正在重點(diǎn)推進(jìn)大型建筑和工廠(chǎng)的減排。韓國碳市場(chǎng)在階段三（2021-2025年）開(kāi)始考慮與其他碳市場(chǎng)鏈接的可能。碳市場(chǎng)間的鏈接可以有效減少履約成本，擴大市場(chǎng)影響范圍，增加流動(dòng)性以及減少價(jià)格不穩定對市場(chǎng)帶來(lái)的沖擊，因此不少碳市場(chǎng)都在探討相互鏈接的可能。
三、對中國建設碳市場(chǎng)的政策建議
中國全國碳市場(chǎng)目前正處于基礎建設期，2018年氣候變化相關(guān)職能從國家發(fā)展和改革委員會(huì )調整至生態(tài)環(huán)境部，碳市場(chǎng)的監管職能也相應轉隸。為更好地發(fā)揮碳市場(chǎng)對中國實(shí)現自主減排目標的作用，本文提出以下三條建議：
（一）加快全國碳市場(chǎng)建設進(jìn)度
碳市場(chǎng)作為節能減排的有效政策工具，已經(jīng)在全球范圍得到驗證。只要總量控制目標設置合理，配套設施建設齊全，碳市場(chǎng)可以發(fā)揮控制溫室氣體排放的作用。中國全國碳市場(chǎng)的建立將大大增加全球碳市場(chǎng)的體量。2019年4月3日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》，向公眾征求意見(jiàn)。該征求意見(jiàn)稿是全國碳市場(chǎng)制度建設的最新進(jìn)展，管理條例將為全國碳市場(chǎng)建設提供法律基礎。中國應加快全國碳市場(chǎng)建設進(jìn)度，出臺相關(guān)管理辦法規范市場(chǎng)發(fā)展，設立科學(xué)合理的配額分配制度，建立全面的風(fēng)險防控與穩定機制，最大程度發(fā)揮碳市場(chǎng)的良性作用，刺激企業(yè)減排積極性。
（二）重視試點(diǎn)碳市場(chǎng)運行經(jīng)驗
中國試點(diǎn)碳市場(chǎng)已持續運行了幾年時(shí)間，個(gè)別試點(diǎn)交易量甚至超過(guò)了一些國家級碳市場(chǎng)。目前試點(diǎn)地區也在采取不同嘗試，為全國碳市場(chǎng)的建設提供參考。比如上海試點(diǎn)將水路運輸納入碳市場(chǎng)，廣東碳市場(chǎng)增加民航和造紙業(yè)，為全國碳市場(chǎng)納入行業(yè)標準、配額分配方式以及監管等核心問(wèn)題提供試點(diǎn)經(jīng)驗。另外，試點(diǎn)碳市場(chǎng)嘗試使用不同的市場(chǎng)穩定措施來(lái)維持穩定運行。中國在建設全國碳市場(chǎng)過(guò)程中要重視試點(diǎn)經(jīng)驗，提煉和總結運行中遇到的問(wèn)題及解決方案，為全國碳市場(chǎng)的順利運行奠定基礎。
（三）建立市場(chǎng)穩定機制
碳市場(chǎng)的穩定發(fā)展是其發(fā)揮減排作用的前提條件，也是后續碳金融產(chǎn)品推出的基礎。全球正在運行的碳市場(chǎng)均采取措施穩定市場(chǎng)運行，如歐盟碳市場(chǎng)的穩定儲備機制 (MSR)，在配額流通數量超過(guò)某個(gè)閾值時(shí)將從市場(chǎng)中移除配額,而在配額流通數量低于設定的下限時(shí)釋放配額，且穩定儲備中超過(guò)上一年拍賣(mài)量的配額將作廢。韓國也設立了配額委員會(huì ),根據一定的標準,采取基于價(jià)格或數量的市場(chǎng)穩定措施。中國碳市場(chǎng)也需在基礎設施建設階段制定市場(chǎng)穩定機制，用于維持碳市場(chǎng)的穩定發(fā)展。
作者：
洪睿晨 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
