生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域最近幾年利好頻傳。到了2018年，PPP模式整體遇冷，而在5月份舉行的全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )上，習近平總書(shū)記不但與會(huì )而且還發(fā)表講話(huà)，專(zhuān)門(mén)強調“要提高環(huán)境治理水平。要充分運用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機制，采取多種方式支持政府和社會(huì )資本合作項目”，讓環(huán)保圈為之一振，沉悶日久的PPP圈也跟著(zhù)蹭了把熱點(diǎn)。因此，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域適用PPP模式，基本面應該是好的，而且是前所未有的大好，但是具體的生態(tài)環(huán)境PPP項目到底指什么、誰(shuí)來(lái)做、怎么做？其實(shí)還是很讓人撓頭的問(wèn)題。
一、生態(tài)環(huán)境PPP項目的主要特點(diǎn)
僅從PPP模式適用的角度而言，相比于市政環(huán)保領(lǐng)域的污水處理、污泥處置或垃圾焚燒項目，生態(tài)環(huán)境PPP項目具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：
其一，從適用范圍來(lái)看，生態(tài)環(huán)境PPP項目既可涵蓋傳統的市政環(huán)保項目，也遠不局限于此，凡與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的治理類(lèi)項目（如流域治理、河道整治、土壤修復、空氣監測和治理、農村環(huán)境治理等），皆可容納其中。
其二，從項目性質(zhì)來(lái)看，生態(tài)環(huán)境項目的公益性顯著(zhù)，項目產(chǎn)出的受益群體不固定，屬于典型的公共服務(wù)類(lèi)項目?！皟缮秸摗笨梢砸暈榇祟?lèi)項目的最新緣起，也給予其最大最強的背書(shū)。
其三，從項目界面來(lái)看，生態(tài)環(huán)境PPP項目需要控制和治理的點(diǎn)源往往處于分散狀態(tài)，又不能簡(jiǎn)單遵循單體項目的慣例，采取“由點(diǎn)及面”的處理方式，而通常需要點(diǎn)、線(xiàn)、面三者協(xié)同進(jìn)行，項目的開(kāi)放性、綜合性和復雜性都不容低估。
其四，從項目收益來(lái)看，生態(tài)環(huán)境PPP項目實(shí)施所能夠形成的固定資產(chǎn)非常有限，通過(guò)項目運營(yíng)所能帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)性收入也很少，更多的體現為生態(tài)環(huán)境改善之后所產(chǎn)生的外部性效應。
其五，從項目可行性來(lái)看，生態(tài)環(huán)境PPP項目涉及面廣，資金需求量巨大，且周期較長(cháng)，社會(huì )效益較好而經(jīng)濟收益偏低，對任何一個(gè)地方政府而言都是極大的挑戰。取道PPP，從資金、技術(shù)和管理等方面向社會(huì )資本借力，是政府全投資的傳統路徑之外的較好選擇。
二、生態(tài)環(huán)境PPP項目面臨的問(wèn)題
基于生態(tài)環(huán)境PPP項目的上述特點(diǎn)，并結合近年來(lái)此類(lèi)項目的實(shí)操情況，我們在這里對其面臨的主要問(wèn)題略作梳理。
問(wèn)題一：政策導向高大上，但缺乏主流理論加持。
生態(tài)環(huán)境PPP項目這幾年頗受高層重視，政策導向方面大手筆頻出，濃墨重彩。但就具體模式和項目實(shí)操而言，卻缺乏類(lèi)似于市政環(huán)保領(lǐng)域之“或取或付”(Take or Pay)、收費公路領(lǐng)域之最低需求風(fēng)險、軌道交通領(lǐng)域之“TOD”(Transit-Oriented-Development,以公共交通為導向的開(kāi)發(fā)）、城鎮綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域之“產(chǎn)城融合”的主流理論作為支撐，相應的，在政策落地方面無(wú)法做到精準定位，找不到比較好的突圍方向。
問(wèn)題二：公益性目標簡(jiǎn)單明了，但是牽涉范圍偏大，戰線(xiàn)偏長(cháng)。
生態(tài)環(huán)境PPP項目的目標不復雜，簡(jiǎn)單講就是改善生態(tài)環(huán)境。但是如前所述，此類(lèi)項目牽涉的范圍大，戰線(xiàn)長(cháng)，對于部門(mén)協(xié)同、區域協(xié)同、政策協(xié)同和利益協(xié)同的要求很高。加之PPP模式本身固有的與我國現行法律法規之間的沖突，使得此類(lèi)項目推進(jìn)起來(lái)阻礙重重。
問(wèn)題三：投資規模巨大，但是不形成可以直接變現的資產(chǎn)，且回報機制單一，嚴重依賴(lài)政府信用。
這個(gè)問(wèn)題是前兩個(gè)問(wèn)題交叉作用的必然結果。生態(tài)環(huán)境PPP項目的運作模式也局限于單純的政府付費，或是“拉郎配”式的經(jīng)營(yíng)性項目打捆操作，不但難以形成可直接變現的固定資產(chǎn)，且回報機制嚴重依賴(lài)于地方政府的履約能力及意愿，始終擺脫不了拉長(cháng)版BT的影子。在創(chuàng )造資產(chǎn)，為地方政府投融資平臺做大做強提供支持等方面，甚至還遠不如BT來(lái)得直接。
三、生態(tài)環(huán)境項目投融資模式的內在邏輯
受限于自身特質(zhì)，又受困于上述問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境項目要么由政府（及其投融資平臺）包辦，走公建公營(yíng)、政信融資的傳統路徑；要么面向市場(chǎng)，走多元化融資的新路，BT和PPP都是地方政府曾經(jīng)或現有的選項。無(wú)論是哪一種選擇，生態(tài)環(huán)境項目投融資的內在邏輯可以歸納如下：
1.基于公益性獲得外部支持
基于生態(tài)環(huán)境治理的公益性，及其對城鄉社會(huì )經(jīng)濟生活的重大影響，生態(tài)環(huán)境項目需要也有充分理由獲得來(lái)自于政府的各方面支持，主要包括政府直接投資、財政補貼、稅收優(yōu)惠及政策性金融支持等。
2.基于外部性獲得溢價(jià)回收
基于生態(tài)環(huán)境項目的外部性形成的受益者，主要指向生態(tài)環(huán)境改善之后帶來(lái)的周邊土地增值及物業(yè)開(kāi)發(fā)收益的受益群體，包括但不限于地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、各類(lèi)商業(yè)實(shí)體、房地產(chǎn)所有權人或長(cháng)期租賃人等等。通過(guò)制定與實(shí)施適合于當地法律及政策框架的受益者負擔制度，形成生態(tài)環(huán)境項目帶來(lái)的相關(guān)溢價(jià)回收，應當成為此類(lèi)項目投融資的最佳路徑選擇。在這方面，類(lèi)似于TOD模式的主流理論框架的搭建，及其在政策端和實(shí)操端的應用與推廣，就成為重中之重，希望引起政策制定者的充分重視。
3.基于商業(yè)性獲取項目融資或企業(yè)融資
生態(tài)環(huán)境項目的投資人或運營(yíng)方，也可以基于項目的預期收益（主要來(lái)自于政府付費）或企業(yè)自身及第三方的信用擔保，采取項目融資或企業(yè)融資等市場(chǎng)化方式籌措資金。在這方面，商業(yè)層面的考量是第一位的。而受限于此類(lèi)項目成本高昂、收益欠佳的普遍狀況，即便是項目融資，融資方對于項目之外的增信安排也往往多有要求。對于民間資本而言，融資難、融資貴的短板在此處就尤為突出。
4.基于政府權利和義務(wù)的部分讓渡獲得社會(huì )投資
PPP模式是這一路徑和邏輯的典型代表?？傮w而言，相對公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境、適格的合作伙伴、支持性政策的穩定、合理的風(fēng)險分擔及回報機制、科學(xué)可行的績(jì)效考核體系，特別是地方政府的財政承受能力和契約精神，是生態(tài)環(huán)境PPP項目（乃至于任何類(lèi)型的PPP項目）成功實(shí)施的關(guān)鍵前提。
四、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP模式如何破局？
綜上所述，生態(tài)環(huán)境PPP模式的破局方法呼之欲出。概括而言，首先需要量體裁衣，為此類(lèi)項目構建一套符合中國國情及PPP立法方向的理論體系，為后續政策制定與執行打開(kāi)方便之門(mén)。其次需要做好頂層設計，解決法律沖突、部際及區域協(xié)調、政策出口等PPP模式的共性問(wèn)題。再次，需要為具體項目的落地打造可復制、可推廣的示范性樣本。
從政策制定和項目實(shí)操兩個(gè)方面入手，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域適用PPP模式的破局之法還需考慮如下幾方面因素。
第一，所有相關(guān)政策（限制或禁止性的除外）都應該遵循“三可”原則，圍繞“投資人可融資、財政可承受、項目可持續”這條主線(xiàn)來(lái)加以制定，三者缺一不可。凡是有利于這三個(gè)方面的政策，都值得努力爭取，反之則應盡量規避。
就“投資人可融資”而言，應從政策層面為生態(tài)環(huán)境PPP項目提供強增信，包括預算優(yōu)先、入庫優(yōu)先、提供創(chuàng )新與容錯空間（如適當允許商業(yè)項目捆綁、逐步建立受益者負擔機制）等，都是可以考慮采取的措施。
就“財政可承受”而言，建議考慮采取以下方式以最大限度地減輕地方財政壓力，努力達成控債與發(fā)展的雙重目標：
1.特別加強政策及部門(mén)協(xié)同，識別和匯總可為生態(tài)環(huán)境項目所用的優(yōu)惠政策和扶持資金，包括環(huán)保、住建、農業(yè)、林業(yè)、文旅、民政、金融等領(lǐng)域；
2.以?xún)?yōu)先參與區域內項目總體策劃、投資和融資為條件，廣泛吸納產(chǎn)業(yè)及財務(wù)投資人共同籌建生態(tài)環(huán)境PPP引導基金。
3.盡快搭建“誰(shuí)受益、誰(shuí)投資”的基礎設施及公共服務(wù)投融資理論體系，提倡和推行受益者負擔機制，并與資源環(huán)境價(jià)格機制的完善相互結合，互為補充，逐步形成生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內特有的EOD (Environment-Oriented-Development) 發(fā)展理論，將此作為生態(tài)環(huán)境投資、融資、建設和運營(yíng)的長(cháng)期主要抓手，
就“項目可持續”而言，需著(zhù)重考慮對地方政府（特別是換屆后的政府）履約能力和意愿的強化。這一方面需要在PPP合同層面建立合理的風(fēng)險分擔機制，盡可能地讓合作雙方各得其所，同時(shí)還要確保任何一方的違約成本遠高于守約成本。另一方面則關(guān)系到對項目產(chǎn)出的考核。于項目公司而言是績(jì)效考核，于政府而言則是政績(jì)考核，必須要有實(shí)實(shí)在在的“緊箍咒”才行。
第二，所有生態(tài)環(huán)境項目實(shí)踐應逐步打破固有思維，跳出拉長(cháng)版BT的怪圈，因時(shí)、因地、因項目制宜，從“多規融合”入手，借力外腦，做好PPP項目的前期策劃，為前述“三可”原則創(chuàng )造落地條件。具體來(lái)說(shuō)，
1.從中央層面推動(dòng)“多規合一”，吸納環(huán)保部門(mén)實(shí)質(zhì)性參與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、城鄉規劃及土地利用規劃的制定與修改，逐漸消解長(cháng)期以來(lái)環(huán)保與發(fā)展之間的矛盾與沖突。
2.由生態(tài)環(huán)境及PPP主管部門(mén)發(fā)力，制定指導性意見(jiàn)，鼓勵地方政府強化生態(tài)環(huán)境PPP項目的制度建設和組織建設，并視情況給予前期工作經(jīng)費支持。
（1）由市（區、縣）政府牽頭制定深化生態(tài)環(huán)境項目投融資機制創(chuàng )新機制改革、加快生態(tài)環(huán)境治理的總體意見(jiàn)，大力倡導并推動(dòng)全市（區、縣）范圍內的體系性立法，并為之創(chuàng )造各方面的條件。
（2）優(yōu)化部門(mén)分工與協(xié)調。由市（區、縣）政府或其指定機構牽頭，加強統籌，分工協(xié)作，督促環(huán)保、規劃、住建、發(fā)改、財政、國土、農業(yè)、林業(yè)、稅務(wù)、招商等部門(mén)協(xié)調制定與生態(tài)環(huán)境保護有關(guān)的規劃、土地儲備及開(kāi)發(fā)利用、資金籌措與平衡、項目投融資、建設及運營(yíng)管理等系列規定，實(shí)現多規融合、相互呼應、總體協(xié)調、梯次推進(jìn)。
3.在合法合規的前提下，積極吸納專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構、潛在社會(huì )資本和金融機構的意見(jiàn)，加強生態(tài)環(huán)境PPP項目的前期策劃，為項目實(shí)施的決策做參考，并推行規劃、科研和PPP實(shí)施方案相互呼應的“三位一體”的PPP咨詢(xún)服務(wù)標準，以利于“三可”原則的貫徹和落實(shí)。
4.推動(dòng)在市（區縣）政府層面設立專(zhuān)門(mén)機構，對與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的政策性資金、專(zhuān)項債、綠色債券、項目收益債、資產(chǎn)證券化等領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)項研究和對接，根據政策要求開(kāi)展工作，創(chuàng )造條件，積極爭取，用好用足國家及地方在生態(tài)環(huán)境及其衍生領(lǐng)域的優(yōu)惠政策。
5.對于在相關(guān)理論研究、制度設計、投融資管理和項目實(shí)踐當中遇到的合規風(fēng)險、模式風(fēng)險、投融資風(fēng)險、運營(yíng)風(fēng)險及其衍生問(wèn)題，需要及時(shí)加以總結與提煉，通過(guò)積極、高效的制度創(chuàng )新和實(shí)務(wù)創(chuàng )新帶來(lái)成果，創(chuàng )造合規話(huà)語(yǔ)權，抵消相關(guān)風(fēng)險。在這方面，近年來(lái)國內較為流行的產(chǎn)城融合模式值得借鑒。
PPP模式作為舶來(lái)品，它與現行法律法規及政策體系之間的矛盾與沖突是與生俱來(lái)的，磨合不易。生態(tài)環(huán)境PPP項目因其自身特性所限，更是難以擺脫對傳統投融資路徑的依賴(lài)，而且政策法規的“紅線(xiàn)”環(huán)繞，舉步維艱，此為破局之難。但是改革與創(chuàng )新從來(lái)如此，為了保障控風(fēng)險與促發(fā)展這一雙重目標的實(shí)現，PPP從業(yè)者們往往需要在紅線(xiàn)邊緣游走，走得多了，形成倒逼效應，“紅線(xiàn)”以?xún)鹊目臻g自然也就大了，層次也會(huì )更加豐富。生態(tài)環(huán)境保護項目既有頂層加持之利，又有PPP模式可為載體，破局正逢其時(shí)。
作者簡(jiǎn)介：
劉世堅現任北京清控偉仕咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理，是國家發(fā)改委、財政部定向邀請入庫的PPP專(zhuān)家，同時(shí)擔任中國PPP咨詢(xún)機構論壇理事會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、中國國際工程咨詢(xún)公司戰略研究院第二屆專(zhuān)家學(xué)術(shù)委員會(huì )專(zhuān)家、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )城市軌道交通項目PPP國際標準制定委員會(huì )專(zhuān)家、國家發(fā)改委基礎設施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法立法小組成員、《中國綠色金融》顧問(wèn)、E20研究院特約研究員。
劉世堅自1998年開(kāi)始從事境內外基礎設施項目投融資業(yè)務(wù)，全程參與了諸多經(jīng)典PPP項目的運作與實(shí)施，并深度參與PPP立法工作，分別為國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財政部、證監會(huì )及多個(gè)省市提供PPP立法建議，為國家部委、證券交易所及各省市組織的PPP培訓班授課近百場(chǎng)。目前，劉世堅正在為西安提供全市PPP綜合咨詢(xún)服務(wù)、為西安市城市軌道交通項目提供總體投融資規劃策劃咨詢(xún)服務(wù)，并作為專(zhuān)家受邀參與世行貸款2018~2020備選項目（德陽(yáng)市旌陽(yáng)區水環(huán)境治理PPP項目、滁寧城際鐵路（滁州段）工程項目）綜合評審與咨詢(xún)、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )組織的軌道交通項目PPP國際標準制定工作，以及聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(huì )的PPP法律環(huán)境總體框架研究。
新媒體編輯：曹應盈
網(wǎng)站編輯：鄭牧野
