隨著(zhù)全球氣溫持續上升，極端天氣事件發(fā)生的頻率和強度不斷增加，社會(huì )、經(jīng)濟和自然系統面臨著(zhù)前所未有的挑戰，氣候適應行動(dòng)的重要性和緊迫性在不可逆轉的氣候變化背景下顯得尤為突出。然而，在氣候適應行動(dòng)本應隨之加速的情況下，相關(guān)進(jìn)展卻在全面放緩。而且，政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )（IPCC）認為，即使實(shí)現了《巴黎協(xié)定》的控溫目標，剩余氣候風(fēng)險——在作出適應努力之后仍然存在的風(fēng)險——也將持續存在，其將不可避免地導致經(jīng)濟和非經(jīng)濟的損失和損害。因此，加速、擴張氣候適應行動(dòng)迫在眉睫。
2023年12月5日，聯(lián)合國環(huán)境規劃署（UNEP）于COP28迪拜氣候變化大會(huì )舉辦之際討論其備受關(guān)注的氣候報告之一，即《2023年適應差距報告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報告”），本文將基于此《報告》，探討全球適應行動(dòng)的進(jìn)展，研究發(fā)展中國家的適應資金需求與融資缺口，分析當前存在的損失和損害問(wèn)題，并針對未來(lái)全球適應行動(dòng)的發(fā)展提供策略建議。
一、全球適應氣候變化進(jìn)展
絕大多數國家都已認識到適應氣候變化的重要性，開(kāi)展了相關(guān)適應規劃工作，但適應規劃的國家覆蓋范圍以及規劃內容的充分性和有效性依舊有待提高。自2000年代初以來(lái)，已準備國家適應規劃（NAP）的國家數量逐年增加，截至2023年8月5日，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的締約方中，已有六分之五的國家制定了NAP。然而，隨著(zhù)大部分國家已完成規劃建設，近兩年實(shí)現NAPs全球覆蓋的進(jìn)展正在放緩。在制定規劃文書(shū)的充分性和有效性方面，大部分國家在適應規劃的全面性、包容性、可實(shí)施性方面表現良好，且有77%的國家已建立了橫向協(xié)調機制，如跨部委委員會(huì )；然而，縱向協(xié)調機制的發(fā)展尚未成熟，僅36%的國家建設了如協(xié)調國家和地方之間適應戰略聯(lián)系的縱向協(xié)調委員會(huì )或平臺等，更少（32%）的國家制定了地方適應計劃。另外，在監測和評估（M&E）方面，大多數國家普遍缺乏適當的基礎設施來(lái)充分監測和評估其國家適應過(guò)程，只有49個(gè)國家（24%）擁有一個(gè)M&E系統，且目前的M&E活動(dòng)更多側重于監測而非評估，其中僅16個(gè)國家發(fā)布了評估報告，可能無(wú)法全面反映適應措施的實(shí)際效果和問(wèn)題。
圖1 2000年以來(lái)國家適應規劃的全球進(jìn)展（截至2023年8月5日）
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國際社會(huì )組織持續關(guān)注適應氣候變化，對于適應項目的資金支持規模在不斷增加，但項目數量在近十年期間卻停滯不前。2022年，通過(guò)UNFCCC框架下的三項國際氣候基金，即適應基金（AF）、綠色氣候基金（GCF）以及全球環(huán)境基金（GEF）支持的適應資金總額達到5.59億美元，項目的總贈款金額每年平均增加約3600萬(wàn)美元。然而，2013年至2022年期間，這四項氣候基金支持的適應項目數量平均每年低于40個(gè)；由于GCF對大型項目的支持，2017年至2022年期間，獲得超過(guò)1000萬(wàn)美元和2500萬(wàn)美元贈款資助的適應項目數量顯著(zhù)增加，占比分別為32%和15%。
圖2 三項氣候基金資助的適應項目數量與規模（截至2023年8月5日）
注：并非所有基金的撥付數據都是公開(kāi)可用的，以上的數字并不是基于實(shí)際的資金撥付數據，即，其反映的是在特定年份批準啟動(dòng)的項目的總計劃資金規模，而非實(shí)際已經(jīng)發(fā)放的資金額。
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此外，根據《巴黎協(xié)定》下的適應溝通（adaptation communication）機制結論，外部氣候資金援助對于發(fā)展中國家適應行動(dòng)開(kāi)展十分重要。《報告》首次采用適應溝通對適應信息詳細通報，共有59個(gè)國家和歐盟向UNFCCC秘書(shū)處（UN Climate Change）提交了適應溝通，35個(gè)國家在其適應溝通中報告了1117項已實(shí)施的適應行動(dòng)，但其中只有670項（約60%）提供了詳細信息。其中，發(fā)展中國家（即非附件一國家）僅有三分之一的適應行動(dòng)由國內資金資助，且75%的發(fā)展中國家表示他們已接受了國際技術(shù)和/或資金支持來(lái)報告適應進(jìn)展，因此，外部國際氣候資金的支持對發(fā)展中國家適應氣候變化而言至關(guān)重要。
二、發(fā)展中國家的適應融資進(jìn)展
發(fā)展中國家在氣候適應資金的籌集方面進(jìn)展緩慢，當前發(fā)展中國家面臨著(zhù)巨大的適應資金缺口，難以在國際資金承諾與實(shí)際需求間找到平衡點(diǎn)，需要國內和私人資金等其他資金來(lái)源的共同支持。
《報告》借助兩種適應成本與需求的估計模型，評估了發(fā)展中國家的適應成本與需求，約為發(fā)展中國家GDP的0.6%至1%。根據建模分析結果，發(fā)展中國家（即非附件一國家）在2021年至2030年期間的適應成本約為每年2150億美元（范圍：1300億至4150億美元），這一數值相當于所有發(fā)展中國家2021年國內生產(chǎn)總值總和的0.56%（范圍：0.34%至1.08%）。而根據現有NDCs和NAPs中的年人均適應資金需求數據，外推到所有發(fā)展中國家的時(shí)因資金需求，在2021年至2030年期間，發(fā)展中國家的年均適應金資金需求為3870億美元（范圍：1010億美元至9750億美元），相當于所有發(fā)展中國家GDP總和的1%（范圍：0.25%至2.50%）。
而根據流向發(fā)展中國家的現有國際公共氣候資金分析，公共部門(mén)適應資金規模出現下降趨勢。流向發(fā)展中國家的國際公共氣候資金在2018年至2020年間從148億美元增加至252億美元，但在2021年減少了15%，降至約213億美元。在資金來(lái)源方面，在2017年至2021年期間，MDBs承諾了大部分的適應支持，金額約為511億美元；雙邊資金供給方即發(fā)達國家的政府機構也會(huì )直接向發(fā)展中國家提供適應資金，承諾金額約為371億美元；另外，多邊氣候基金等總共承諾提供約54億美元的資金援助。其中，大約63%的適應資金是以貸款的形式承諾提供的，MDBs是主要提供方（70%）；另外，約36%的適應資金是以贈款的形式承諾提供的，主要來(lái)源于雙邊政府機構（61%）和MDBs（25%）。
圖3 2017年-2021年國際適應資金承諾的來(lái)源與流向
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雖然國際社會(huì )為適應氣候變化提供了一定程度的資金支持，但這些資金與發(fā)展中國家的實(shí)際需要之間存在巨大的差距。根據前文的兩種分析模型，在2021年至2030年期間，發(fā)展中國家的適應成本/融資需求范圍估計為每年2150億美元至3870億美元。因此，基于2021年的國際適應資金流，發(fā)展中國家的適應資金缺口約為每年1940億美元至3660億美元。
圖4 發(fā)展中國家適應資金需求量、模擬成本與國際公共適應資金流的比較
注：需求量和資金流的數值是這個(gè)十年的數值，而國際公共資金流是2021年的數值。不包括國內和私人資金流。
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面對如此巨大的適應資金缺口，即使實(shí)現到2025年將適應資金翻一番的目標，也只能將資金差距縮小5%到10%，亟需更多資金來(lái)源的共同支持。首先，國內支出是適應氣候變化的一個(gè)重要但常被忽視的融資來(lái)源。根據《巴黎協(xié)定締約方大會(huì )第四次會(huì )議報告》，政府預算用于適應的比例從0.2%至5%以上不等，占GDP的比例范圍在0.1%至3%以上。此外，私人資金是適應氣候變化的另一大重要來(lái)源。私人部門(mén)的適應融資包括大型企業(yè)的“內部”適應投資、金融機構提供的適應融資以及非金融私營(yíng)部門(mén)的適應行動(dòng)，但無(wú)論是哪項適應活動(dòng)，其投資數額等詳細數據信息等均處于缺失狀態(tài)；而且，通過(guò)國際公共氣候融資動(dòng)員的私人適應資金仍然有限，在2016至2020年期間，平均每年僅約19億美元，遠低于減緩方面的融資。除國際、國內和私人適應資金的核心支持外，《2023年適應差距報告》也提到了額外四種彌補資金缺口的潛在方法，即來(lái)自國外移民勞動(dòng)力的匯款、增加對中小企業(yè)的融資、落實(shí)《巴黎協(xié)定》2.1(c)條款以及推動(dòng)《布里奇頓倡議》（Bridgetown Initiative）提出的全球金融架構改革。
圖5 彌補適應資金缺口的七種方法
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三、全球損失與損害行動(dòng)進(jìn)展
損失和損害（Loss and Damage，L&D）尚無(wú)明確的官方定義，通常被理解為當氣候變化超出人類(lèi)所能適應的范圍或社區缺乏資源來(lái)應對該變化時(shí)所產(chǎn)生的后果，其可以分為兩類(lèi)，即超出適應限制、無(wú)法避免的損失與損害和通過(guò)增加適應行動(dòng)及資金可以最小化的損失與損害。若從經(jīng)濟角度而言，損失和損害也可以分為可以用貨幣價(jià)值衡量的經(jīng)濟類(lèi)和不易貨幣化的非經(jīng)濟類(lèi)。
隨著(zhù)全球對損失和損害理解的加深，國際社會(huì )提出并實(shí)施越來(lái)越多的行動(dòng)以應對這些危機影響。在UNFCCC框架下，一些針對損失和損害的國際性機制和組織陸續建立，如2013年的COP19華沙氣候變化大會(huì )上成立的華沙國際損失和損害機制（WIM）、2019年的COP25馬德里氣候變化大會(huì )上建立的圣地亞哥網(wǎng)絡(luò )（the Santiago Network）、2022年的COP27沙姆沙伊赫氣候變化大會(huì )上建立的損失和損害基金（Loss and Damage Fund，LDF）和LDF過(guò)渡委員會(huì )等。目前，委員會(huì )于2023年11月3日進(jìn)行的第五次會(huì )議已就正式實(shí)施LDF的資金安排清單達成一致，該清單協(xié)議將在COP28付諸討論。
在國家層面，NAPs也提供了各國對損失和損害相關(guān)干預措施等具體的微觀(guān)進(jìn)展。截至2023年3月1日，在提交給UNFCCC的41個(gè)NAPs中，49%直接提到了損失和損害，還有部分國家專(zhuān)門(mén)設置了針對損失和損害的特定章節。然而，NAPs沒(méi)有提供未來(lái)?yè)p失和損害的詳細信息，包括在某些氣候變化情景下的預期損失和損害類(lèi)型，以及在國家、區域和地方層面上的預期損失和損害。
圖6 避免、減少和應對損失和損害
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大多數國家尤其是發(fā)展中國家尚未確定和評估其損失和損害風(fēng)險及資金需求，但一些研究已用不同的方法大致估計出解決損失和損害問(wèn)題所需的資金規模。例如，Baarsch et al.（2015）根據《IPCC第五次評估報告》，估計出發(fā)展中國家對損失和損害資金的需求在2030年將達到約4000億美元，而這一數字將在2050年增加至1-2萬(wàn)億美元；DARA and the Climate Vulnerable Forum（2012）通過(guò)一種評估國家層面氣候風(fēng)險脆弱性的概念性框架，估計出全球的損失和損害資金成本在2030年將達到約4萬(wàn)億美元的規模。解決損失和損害問(wèn)題的重要性與緊迫性不言而喻，尤其是對于最易受氣候影響的經(jīng)濟體而言，所需的資金量龐大，并可能在未來(lái)大幅增長(cháng)，除贈款、保險和優(yōu)惠貸款之外，必須探索創(chuàng )新的資金來(lái)源以達到必要的規模。
四、未來(lái)全球適應行動(dòng)的發(fā)展建議
未來(lái)全球適應行動(dòng)的發(fā)展呈現出一系列新的挑戰和機遇，涉及到多層次的規劃和協(xié)調以及對資金和資源的有效管理，要求各方在策略、方法論和資金分配上進(jìn)行深入的反思和創(chuàng )新。
優(yōu)化縱向協(xié)調機制，強化M&E基礎設施建設，完善國家適應規劃。NAPs在適應氣候變化的挑戰中扮演著(zhù)不可或缺的重要角色，其完善不僅可以有效減輕氣候變化的負面影響，還能進(jìn)一步增強社會(huì )和經(jīng)濟體系的韌性。根據前文的分析可知，相比橫向協(xié)調，大多數國家忽視了NAPs的縱向整合機制。為加強縱向機制建設，中央與地方政府之間可以建立一個(gè)互動(dòng)和反饋的機制，賦予地方政府更多在適應資源管理、分配和決策中的權限，同時(shí)通過(guò)教育和培訓、社區會(huì )議或民間組織等多種形式推動(dòng)社區參與進(jìn)來(lái)，確保適應規劃真正反映了地方的需求和優(yōu)先事項。另外，目前大多數國家在適應基礎設施、有效監測和評估方面存在疏忽，為強化NAPs中的M&E過(guò)程，各國可以考慮從加大技術(shù)和資金投入、平衡過(guò)程與效果的監測重點(diǎn)等方面進(jìn)行優(yōu)化完善。
完善、增加私人資金在適應氣候變化方面的投資。首先，提高私人資金數據的透明度和可比性是重要前提，各國可以考慮通過(guò)規章加強透明度和問(wèn)責制，改進(jìn)數據收集和報告方法。其次，私人資金更傾向于風(fēng)險回報率高的機會(huì )，針對投資風(fēng)險較高的地區和投資收益較不確定的項目類(lèi)型，國家可以通過(guò)鼓勵公私合作模式和混合融資策略等來(lái)分散風(fēng)險以撬動(dòng)私人投資。此外，在認知層面，大量的私營(yíng)部門(mén)在適應方面的意識仍較薄弱，因此重要的是提高其對適應風(fēng)險的認識和理解，一方面可以加大教育、培訓和公共宣傳活動(dòng)力度；另一方面，政府和金融監管機構可以制定可持續金融等的相關(guān)政策和框架，以鼓勵各方利益相關(guān)者優(yōu)先考慮對氣候適應有益的投資，從而提升私營(yíng)部門(mén)對氣候適應的重視與投資意愿。
明確L&D概念與衡量標準，探索創(chuàng )新的資金支持來(lái)源，提升對L&D的重視程度。首先在概念方面，損失和損害的定義和理解尚存在一定的模糊性，迫切需要就關(guān)鍵概念達成國際共識，進(jìn)而在概念明確的基礎上，研究和開(kāi)發(fā)對于損失和損害的衡量標準和方法，以捕捉那些通常難以用貨幣價(jià)值來(lái)衡量的非經(jīng)濟性損失。在提高損失和損害資金規模方面，有廣泛的傳統融資策略可供支持，例如發(fā)達國家和國際組織對發(fā)展中國家的支持贈款，各國的氣候風(fēng)險保險體系以及多邊金融機構提供的優(yōu)惠貸款等。然而，考慮到解決損失和損害問(wèn)題所需的資金方面仍存在許多不確定性，探索創(chuàng )新的資金來(lái)源以達到必要的需求規模至關(guān)重要。例如海運稅、航空稅和環(huán)境相關(guān)稅收等，不僅可以作為融資的重要來(lái)源，同時(shí)還能激勵行業(yè)關(guān)注環(huán)境影響；其次，債權大國也可以考慮實(shí)施債務(wù)自然互換，將債務(wù)償還轉化為當地對于解決損失和損害問(wèn)題的投資；另外，在缺乏足夠資源獨立應對損失和損害的情況下，一些脆弱國家可以考慮利用國際貨幣基金組織的特別提款權（SDR）作為一種資金來(lái)源，用來(lái)支持損失和損害嚴重的地區。
腳注
[1]UNEP (2023).Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.Inadequate investment and planning on climate adaptation leaves world exposed. Nairobi. https://doi.org/10.59117/20.500.11822/43796.
[2]許多國家報告稱(chēng)，他們已經(jīng)將適應考慮整合到部門(mén)和地方戰略或計劃中，但使用當前適應差距報告的審查方法并不能捕捉到這些考量，因此在適應規劃的充分性和有效性方面的全球進(jìn)展可能被低估。
[3]適應溝通是《巴黎協(xié)定》下國家自愿報告適應需求、政策和行動(dòng)的新工具。
[4]《2023年適應差距報告》對中央值周?chē)姆秶M(jìn)行了靈敏度測試，結果顯示在不同代表性濃度路徑（RCPs）和氣候模型下，范圍為每年1300億至4150億美元。
[5]考慮不同情景和假設的變化，如氣候變化的影響、經(jīng)濟增長(cháng)速度、技術(shù)進(jìn)步等因素，來(lái)確定需求的可能范圍值。
[6]這一差距可能會(huì )因國內適應投資（包括NDCs的無(wú)條件承諾）和私人部門(mén)貢獻而有所縮小。
[7]UNFCCC (2022)Report of the Conference of the Parties Serving as the Meeting of the Parties to the Paris Agreement on its Fourth Session,Held in Sharm el-Sheikh from 6 to 20 November 2022. Addendum. Part two: Action Taken by the Conference of the Parties Serving as the Meeting of the Parties to the Paris Agreement at its Fourth Session. 17 March. FCCC/PA/CMA/2022/10/Add.1. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2022_10a01_adv.pdf.
[8]OECD (2022b).Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2016-2020.Paris. https://doi.org/10.1787/286dae5d-en.
[9]適應限制指適應無(wú)法避免氣候變化影響的臨界點(diǎn)，可以分為“硬限制”和“軟限制”：前者是只能通過(guò)減少溫室氣體排放來(lái)避免的極限，如珊瑚礁等對氣候敏感的生態(tài)系統是最先經(jīng)歷硬性適應極限的系統之一，其面臨內在系統和使用價(jià)值的損失和損害；后者是可以通過(guò)更多的適應行動(dòng)來(lái)避免或減少的極限。
[10]Barnett, J., Evans, L.S., Gross, C., Kiem, A.S., Kingsford, R.T., Palutikof, J.P. et al. (2015). From barriers to limits to climate change adaptation: path dependency and the speed of change.Ecology and Society20(3). www.jstor.org/stable/26270227.
[11]DARA and the Climate Vulnerable Forum (2012).Climate Vulnerability Monitor 2nd Edition: A Guide to the Cold Calculus of a Hot Planet.https://daraint.org/wp-content/uploads/2012/10/CVM2-Low.pdf.
作者：
范欣宇
中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理
研究員
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
