由于歷史原因，我國長(cháng)期的粗放型礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用模式不僅對礦產(chǎn)資源造成嚴重破壞和浪費，也給自然環(huán)境帶來(lái)了巨大的負面影響。在雙碳目標和“兩山理論”的影響下，我國能源結構和消費占比不斷發(fā)生變化，礦山生態(tài)修復作為能源改革與調整的一項重要工作，也將推進(jìn)我國生態(tài)文明建設不斷發(fā)展。本文將從國內、國際兩方面入手，從礦山生態(tài)修復的融資方式、價(jià)值實(shí)現路徑等方面出發(fā)，進(jìn)行案例分析，為擴大我國礦山生態(tài)修復融資來(lái)源提供經(jīng)驗。
一、美國礦山生態(tài)修復基金和保證金制度
（一）制度實(shí)施背景
20世紀中葉，美國頒布了《露天采礦管理和復墾法》（SMCRA），創(chuàng )建了露天采礦復墾和執法辦公室（OSMRE）專(zhuān)門(mén)負責美國礦山環(huán)境治理，土地管理局、礦業(yè)管理局和環(huán)境保護局在礦山環(huán)境治理中提供協(xié)助管理。
以《露天采礦管理和復墾法》頒布為界，對于頒布前的無(wú)法找到破壞責任主體的廢舊礦區而言，國家通過(guò)設立礦山生態(tài)修復基金組織專(zhuān)業(yè)機構進(jìn)行生態(tài)修復；對于頒布后的正在生產(chǎn)或新建的礦區而言，按照“誰(shuí)破壞，誰(shuí)修復”的原則由礦山企業(yè)100%負責生態(tài)修復。由于這一區別，美國礦區生態(tài)修復有兩大資金制度，分別是“廢棄礦區生態(tài)修復基金制度”和“礦區生態(tài)修復保證金制度”。
（二）廢棄礦區生態(tài)修復基金制度的具體做法
1.基金來(lái)源
廢棄礦山修復基金的兩大來(lái)源分別是聯(lián)邦政府的“土地復墾基金”（AML Fund）和州政府財政撥款。其中，由聯(lián)邦政府土地復墾基金扶助的修復項目占多數，資金池由生產(chǎn)中的礦業(yè)企業(yè)按開(kāi)采量繳納的廢棄礦山修復費、處罰金和開(kāi)采許可證申請費用構成；另有小部分廢棄礦山修復依賴(lài)于州政府的財政撥款，其主要來(lái)源是開(kāi)采稅。
2.基金的使用范圍
廢棄礦山修復基金的使用范圍有：
（1）廢棄礦山的礦工健康安全保障；（2）恢復廢棄礦山受影響的土地、水資源和環(huán)境，包括采用的各種措施；（3）與復墾技術(shù)、水質(zhì)控制計劃有關(guān)的各種研究和示范工程；（4）煤氣、供電供水設施、道路、等廢棄礦山基礎設施的修復、建設、維護等；（5）開(kāi)發(fā)受到影響的向公眾開(kāi)放的土地，包括為了休養、保護歷史古跡，保留恢復環(huán)境目的而購得的土地及其他為了向公眾提供空地、空間而購得的土地。
隨著(zhù)廢棄礦山數量的逐漸減少，目前美國土地復墾基金用于保護廢棄礦山的礦工健康支出比例逐漸增高。
3.土地復墾基金征收標準的變化
美國土地復墾基金受到法律年限的限制。1977年復墾法規定的向企業(yè)征收土地復墾費的法律原定適用到1992年，之后企業(yè)繳納土地復墾費成為自愿行為。但由于大量廢棄礦山環(huán)境未能得到有效治理，美國國會(huì )通過(guò)了延長(cháng)法律的申請，廢棄礦山修復費可以征收并保持其標準不變。到2020年，美國削減廢棄礦山修復費的征收標準的20%，即露天開(kāi)采的煤每噸繳納0.28美元，地下開(kāi)采的煤每噸繳納0.12美元，褐煤則每噸繳納0.08美元。
（三）礦區生態(tài)修復保證金制度的具體做法
設立保證金制度的目的在于約束礦山企業(yè)對礦區生態(tài)進(jìn)行修復，要求預算的保證金數量略大于實(shí)際支出費用。如果采礦企業(yè)沒(méi)有履行礦區生態(tài)修復義務(wù)，政府則可利用這筆資金組織復墾公司完成該項修復工程。如果采礦企業(yè)合格地完成了礦區修復，保證金可歸還企業(yè)。
1.保證金的計算方式
保證金繳納金額采用全成本計算法。依采礦區具體情況的不同，保證金數額由環(huán)境保護局的礦山資源處決定，一般遵循以下標準：
（1）充分考慮礦山種類(lèi)、受影響面積、礦山地質(zhì)狀況、被提議的礦山使用目標和基本的治理修復要求、許可證年限、預期的治理修復方法和進(jìn)度，以及其他如水文等的標準；（2）保證金數額基本但不限于申請者估算的治理修復成本，足以保證礦山企業(yè)不執行治理修復任務(wù)時(shí)，管理機關(guān)對其保證金的罰沒(méi)能完成治理修復任務(wù)；（3）最低保證金數額為1萬(wàn)美元，并分三個(gè)階段予以返還，每個(gè)階段的返還比例依次為60%、25%、15%；（4）可以根據采礦計劃、開(kāi)采后土地用途或其他任何可能增加或降低治理修復成本的因素的變化而加以調整；（5）礦山企業(yè)應在閉礦后2年內持續提供保證金，以確保治理修復的徹底完成和治理修復質(zhì)量達到標準。
2.保證金的資金來(lái)源
礦區生態(tài)修復保證金可以一次性收取，也可以根據每年采礦擴張情況分階段收取。階段性收取保證金的方法可以使費用最小化?？梢杂脕?lái)支付美國保證金的金融工具有以下幾種：
（1）履約擔保，這是最常見(jiàn)和簡(jiǎn)單的形式。擔保公司可以收取礦業(yè)企業(yè)費用為其進(jìn)行擔保。保險公司可以通過(guò)信用證為礦業(yè)企業(yè)擔保，收取的擔保費用通常是擔保金額的1%-3.5%。（2）不可撤銷(xiāo)信用證，這是由銀行出具、費用較低、且通常用于大額保證金的信用證。銀行通常要求受擔保的礦業(yè)企業(yè)有良好的財政信譽(yù)。（3）信托基金或財產(chǎn)證書(shū)，這種方式很少被運用到生態(tài)修復保證中，因為這要求礦業(yè)企業(yè)凍結資金或可銷(xiāo)售財產(chǎn)直至返還保證金。（4）政府債券和可轉讓債券，這些不經(jīng)常作為財政擔保，但是可以等同于存款單、存款賬戶(hù)或現金。這些債券在長(cháng)期保證時(shí)有好處，特別是在保證金利率和通貨膨脹率相聯(lián)系且提供超長(cháng)期財政擔保的情況下。
3.保證金的返還方式
是否能夠返還保證金，取決于專(zhuān)家對于復墾工程是否成功的審定。常見(jiàn)的審定依據有植被重建情況、斜坡穩定性和侵蝕測定。植被重建情況需要經(jīng)過(guò)2-10年后，對植物的密度、多樣性、生產(chǎn)性能和覆蓋率等進(jìn)行評價(jià)來(lái)審定。最重要的是，保證金返還標準直接與規定的采礦后土地用途有關(guān)，標準的確定應同來(lái)礦后土地用途相結合。
保證金可以在復墾工程全部完成并成功驗收后一次性返還，也可以在完成階段性復墾工程后予以部分返還。階段性返還的方式通常應用于大型綜合作業(yè)礦，當廢巖石堆或礦渣污泥地的復墾工作完成后即返回相應保證金，因此采礦公司可以同步推進(jìn)采礦與復墾工作。值得注意的是，返還階段性保證金時(shí)需對不同階段復墾工作費用比例加以區分。例如，完成了回填、重整坡度等工作后，返還75%的保證金；完成了植被重建和穩定化的工作后，返還15%的保證金；剩下的10%保留一段時(shí)間，如果植被修復失敗可以有足夠的資金重新種植。階段性保證金的返還比例設置直接關(guān)系到項目的運轉效率和復墾效果，需通過(guò)多種途徑加以科學(xué)研判。
（四）美國礦山生態(tài)修復制度的主要成效
根據美國環(huán)境保護署（EPA）的數據，自1983年以來(lái)，美國政府已經(jīng)投入了超過(guò)100億美元的資金用于礦區環(huán)境修復工作。截至2007年，美國20%以上歷史破壞土地已經(jīng)得到復墾。1977年后破壞的土地按《露天采礦管理與復墾法》規定邊開(kāi)采邊復墾，復墾率要求達到100%。根據美國環(huán)境保護署（EPA）的數據，截至2019年，EPA已經(jīng)完成了140個(gè)礦區的修復工作，并正在進(jìn)行另外59個(gè)礦區的修復工作。
以賓夕法尼亞州的礦山土地復墾試點(diǎn)項目為例，2016年，有著(zhù)大量廢棄煤礦的賓夕法尼亞州得到了3000萬(wàn)美元的聯(lián)邦政府土地復墾基金。同年，OSMRE批準了賓夕法尼亞州的17個(gè)項目可以獲得該基金的支持。截止到2019年11月30日，有3個(gè)項目已經(jīng)完成。剩下的14個(gè)項目包括6個(gè)戶(hù)外娛樂(lè )/教育項目，2個(gè)工業(yè)/商業(yè)項目，3個(gè)水線(xiàn)項目和3個(gè)開(kāi)發(fā)區項目。這14個(gè)項目估計能產(chǎn)生460英畝的可開(kāi)發(fā)土地，創(chuàng )造超過(guò)8200個(gè)直接或間接的就業(yè)機會(huì )，使超過(guò)650個(gè)住宅和企業(yè)從升級后的供水系統中受益，改善旅游業(yè)。
賓夕法尼亞州的Ehrenfeld煤炭垃圾堆復墾項目從2016年土地復墾基金中得到487萬(wàn)美元。同時(shí)，該項目通過(guò)其他渠道獲得額外資金，包括傳統的土地復墾基金的859萬(wàn)美元，以及通過(guò)其他來(lái)源獲得1331萬(wàn)美元。在該項目中，通過(guò)將挖掘出的煤炭垃圾與堿性材料混合后處理，可消除嚴重的侵蝕、沉淀、和酸性礦井排水等污染源。該項目估計可恢復62英畝受礦井影響的土地，為Ehrenfeld市范圍內提供可開(kāi)發(fā)的土地。在建設期間，可以為40名失業(yè)的煤礦工人提供就業(yè)機會(huì )。居民可以更方便地進(jìn)入約翰斯敦洪水紀念館鐵軌系統，進(jìn)行更多的戶(hù)外娛樂(lè )活動(dòng)。
另一項礦井文物保護項目從2016年土地復墾基金中得到206,007美元，并在2018年12月22日竣工。該項目的目的是在博物館展出回收的礦井隧道頭架和起重器械。在對礦井文物進(jìn)行彩繪和重新架設后，可以真實(shí)還原地下礦井結構，對游客進(jìn)行無(wú)煙煤開(kāi)采遺跡的教育。該項目的合作伙伴有Ashland社區企業(yè)、SDL建筑公司和Keystone無(wú)煙煤公司。據博物館的經(jīng)營(yíng)者介紹，該景點(diǎn)的參觀(guān)人數從2017年的2500人增加到2018年的29500人和2019年的31000人。
二、中國礦山環(huán)境治理基金制度
（一）中國礦山環(huán)境治理資金制度的變遷
2006-2017年，中國采用的是礦山環(huán)境治理恢復保證金制度。在踐行這一制度的過(guò)程中，發(fā)現了種種問(wèn)題。譬如，繳存保證金減少企業(yè)的資金持有量，使企業(yè)承擔資金壓力，一定程度上對公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成影響，同時(shí)導致了高額的欠賬率。另外，保證金的存款額遠低于實(shí)際環(huán)境治理費用，某些礦山企業(yè)寧愿放棄已繳存的保證金，也不愿履行環(huán)境治理義務(wù)。
于是，2017年11月，財政部、國土資源部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金的指導意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》要求取消保證金制度，和建立基金制度。礦山環(huán)境治理資金通過(guò)企業(yè)建立基金賬戶(hù)進(jìn)行自主提取核銷(xiāo)并計入成本，不再由自然資源部門(mén)收取，不再具有押金性質(zhì)?；鹬贫仁沟V山企業(yè)計提、繳存、使用基金更加方便、自主，降低了企業(yè)的財務(wù)成本，提高了資金使用效率。
（二）宜賓市礦山環(huán)境治理基金管理現狀與問(wèn)題
1.宜賓市礦山環(huán)境治理基金管理現狀
由于不同地區出臺的基金管理措施存在差異，以四川省宜賓市為例分析中國礦山環(huán)境治理基金的來(lái)源、計提標準、使用流程、監管和成效。
目前，宜賓市礦山環(huán)境治理基金的唯一來(lái)源是責任主體的礦山企業(yè)，暫無(wú)其他來(lái)源?；鹗怯傻V山企業(yè)自主設立、自主管理和計提。
在基金計提方面，宜賓市采取年限平均攤銷(xiāo)法，將預計治理費用根據采礦許可證規定的開(kāi)采年限均攤到每年，得到年度基金。第一次提取基金時(shí)，未停產(chǎn)的企業(yè)應將年度基金乘以前期開(kāi)采年數得到提取額度。當累計提取額度達到預計治理費用時(shí)，不再提取基金。
在基金使用方面，按照“企業(yè)提取、政府監管、確保需要、規范使用”的原則進(jìn)行管理。首先，建立礦山治理基金，由礦山企業(yè)在項目動(dòng)工前預先繳存到政企約定的銀行專(zhuān)戶(hù)，保證銀行、自然資源部、財政部和礦山企業(yè)可以一起管理。其次，在提取基金時(shí)，企業(yè)需向自然資源部提出申請，待批準后方能提取。最后，礦山企業(yè)需要使用基金對采礦破壞的地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行治理恢復。
對基金管理進(jìn)行監督主要通過(guò)以下幾個(gè)方式：（1）設立礦山環(huán)境治理基金繳存臺賬，通過(guò)企業(yè)公示、社會(huì )監督、政府部門(mén)抽查，督促企業(yè)及時(shí)足額繳存基金；（2）建立礦業(yè)權人勘查開(kāi)采信息公示公開(kāi)系統，建立礦業(yè)權人異常名錄或嚴重違法名單；（3）對未按要求使用基金或治理環(huán)境的礦業(yè)權人，列入異常名錄或嚴重違法名單，并令其限期整改；若逾期不改，處3萬(wàn)以下罰款，并不再批準建設用地。截至2021年11月，宜賓市有效礦權共計368個(gè)，礦山企業(yè)開(kāi)采年限內需繳存礦山恢復治理基金41848萬(wàn)元，2021年度累計應繳存基金18179萬(wàn)元，現已累計繳存基金14739萬(wàn)元。
2.宜賓市礦山環(huán)境治理基金管理的問(wèn)題
礦山環(huán)境治理涉及《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護法》、《水土保持法》等多部法律法規和條例，過(guò)于分散不利于統一管理。此外，目前中國各地區的礦山環(huán)境治理基金管理方案存在差異，這在一定程度上導致了基金管理的不便和管理成本的增加。此外在環(huán)境治理實(shí)踐中發(fā)現，實(shí)際環(huán)境治理費用與預計費用估值存在較大差異。究其原因，礦山環(huán)境治理是一項綜合性的工程，涉及多方面的知識，指導方案的編制人員未能考慮全面。此外，在實(shí)踐過(guò)程中，大部分企業(yè)并未遵循“邊生產(chǎn)邊治理”的要求，而是在礦山閉坑后進(jìn)行治理。這樣的情況下，以年度為單位對基金進(jìn)行計提的合理性及沉淀資金的使用效率值得進(jìn)一步探討。三、美國礦山生態(tài)修復資金來(lái)源對中國的啟示
（一）擴大環(huán)境治理基金的來(lái)源
通過(guò)宜賓市的案例可以看出，中國大部分礦山環(huán)境治理基金的來(lái)源是礦業(yè)企業(yè)自身，單薄的基金來(lái)源渠道會(huì )導致治理資金池總量遠少于實(shí)際環(huán)境修復所需。相較而言，美國生態(tài)修復資金和保證金的來(lái)源則更加豐富，有企業(yè)的開(kāi)采稅、政府財政支出、采礦企業(yè)繳納的保證金、銀行或保險公司、社會(huì )公益資金等。增加環(huán)境治理基金的來(lái)源可以從多方面入手，首先，可以對于污染企業(yè)設置更高的環(huán)境稅費率，將其作為一種懲罰措施，并將稅收收入納入環(huán)境治理基金。其次，可以鼓勵銀行或保險公司開(kāi)發(fā)環(huán)境基金或環(huán)境貸款，為環(huán)境治理提供資金支持。此外，可以通過(guò)號召社會(huì )公眾進(jìn)行籌款捐贈的方式，或設立環(huán)境公益基金會(huì )等形式，動(dòng)員更多人參與到環(huán)境治理中來(lái)。最后，也可以考慮通過(guò)政府財政支出等手段，增加環(huán)境治理基金的來(lái)源。
（二）設立專(zhuān)項環(huán)境治理基金，發(fā)揮財政支持最大效用
由于歷史遺留問(wèn)題、開(kāi)采企業(yè)治理效果不理想或者企業(yè)放棄治理等原因，目前許多廢棄礦區需要政府出資進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復治理。美國聯(lián)邦政府成立了“土地復墾基金”（AML Fund），并取得了不錯的效果。在實(shí)際操作中，我國可在當前生態(tài)修復制度安排基礎上予以吸收借鑒，根據自身國情設立專(zhuān)項環(huán)境治理基金并增加環(huán)境治理財政支出預算。首先，設立環(huán)境治理基金還可以統一管理財政支出，避免不同部門(mén)、單位之間環(huán)境治理經(jīng)費的分散、重復浪費等問(wèn)題。其次，環(huán)境治理基金的設立和財政支出可以加強環(huán)境治理力度，降低環(huán)境污染程度，保障人民健康與安全。此外，企業(yè)在繳納環(huán)境稅或其他與環(huán)境治理相關(guān)的稅收后，將更加注重環(huán)境保護，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中減少對環(huán)境的影響，從而提高企業(yè)的環(huán)境保護意識。
（三）完善環(huán)境治理基金的法律法規
為了進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境治理基金的作用，需要建立更加完善的法律法規，探索基金統一管理模式。推動(dòng)各地區將環(huán)境治理基金進(jìn)行統一管理，制定一套適用于全國范圍的統一管理法案。通過(guò)將各地區的環(huán)境治理基金納入統一基金進(jìn)行管理，通過(guò)讓擁有多地采礦權的企業(yè)設立一個(gè)基金賬戶(hù)，進(jìn)一步降低管理成本。此外，統一管理法案可以確?；鸬姆€定性和長(cháng)期性，保證基金在支持環(huán)境修復工程推進(jìn)的同時(shí)，發(fā)揮綠色金融撬動(dòng)作用盤(pán)活資產(chǎn)，為環(huán)境治理帶來(lái)更多的資金。同時(shí)，更完善的法律法規可以規范環(huán)境治理基金的使用范圍和流程，杜絕資金的濫用和浪費。
（四）完善環(huán)境治理基金的計提方法
建議完善環(huán)境治理基金的計提方法。目前，一些地區采用的均攤年度基金的計提方式與環(huán)境治理階段的順序不相符合，導致基金的安排缺乏科學(xué)性。因此，應當采用更為合理的計提方式，根據所處環(huán)境治理階段差異化設置計提標準。例如，在前期的回填、重整坡度等工作時(shí)間較短、花費較大的階段，可以設置較高的計提標準；在后期的植被重建等時(shí)間較長(cháng)、花費較小的階段，則可以設置較低的計提標準。通過(guò)這種方式，讓基金的計提更加合理科學(xué)，更好地滿(mǎn)足環(huán)境治理階段的實(shí)際需求。同時(shí)，也需要建立相應的管理機制，確?；鸬挠嬏岷褪褂梅舷嚓P(guān)法規和規定，保證基金使用的公正性和透明度。
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作者：李甜長(cháng)三角綠色價(jià)值投資研究院科研助理
吳倩茜中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心研究員
張琦彬中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心助理研究員
