2020年，新冠肺炎疫情暴發(fā)并在全球范圍內擴散，大部分國家的經(jīng)濟或多或少都受到了沖擊，美國也不例外。根據美國商務(wù)部和勞動(dòng)部的數據顯示2020年美國實(shí)際國內生產(chǎn)總值萎縮3.5%，年度跌幅創(chuàng )下了1946年以來(lái)的最高記錄；2022年3月，美國的消費者價(jià)格指數同比增長(cháng)高達8.5%，是1981年12月以來(lái)的最高同比漲幅[1]。與消費價(jià)格指數的上漲趨勢相反的是美國總統喬·拜登的支持率。臨近中期選舉，拜登在支持率上不斷突破新低，在此情況下《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act，IRA）應運而生?；诖?，本文將簡(jiǎn)單介紹《通脹削減法案》的主要內容，闡述對美國和中國可能會(huì )產(chǎn)生的影響，并就該法案本身以及中國如何應對進(jìn)行展望。
一、《通脹削減法案》的主要內容
在經(jīng)濟發(fā)展面臨困難的情況下，拜登提出1.9萬(wàn)億美元的美國救助計劃（American Rescue Plan）以刺激經(jīng)濟發(fā)展。然而，經(jīng)濟的負面影響導致財政收入大幅萎縮，而財政支出激增，財政赤字成為了一個(gè)無(wú)法逃避的問(wèn)題。2021財年，美國財政收入和支出分別約為4.05萬(wàn)億和6.82萬(wàn)億美元，財政赤字約為2.77萬(wàn)億美元，是除2020年的3.13萬(wàn)億美元以外最高的記錄[2]。因此，拜登政府提出將會(huì )通過(guò)《通脹削減法案》解決困擾民眾已久的通脹問(wèn)題，以期提升其連連失守的支持率，重新獲得美國民眾的支持。
2022年8月16日，拜登在白宮簽署了價(jià)值約為4300億美元的《通脹削減法案》，其主要內容涉及氣候變化和能源安全、醫療健康和稅改等?？紤]到《通脹削減法案》的內容，讓人無(wú)法不聯(lián)想到此前的《重建更好未來(lái)》（Build Back Better，BBB）法案。BBB法案的最初版本總額高達3.5萬(wàn)億美元，后縮減至1.75萬(wàn)億美元，其主要內容涉及基礎設施建設、完善醫療體系、應對氣候變化等方面，但由于共和黨和部分保守的民主黨的反對最終不了了之。一方面，《通脹削減法案》和《重建更好未來(lái)》法案在內容上極其相似，但它的規模卻遠不及BBB法案，因此也被很多人戲稱(chēng)為“重建美好未來(lái)”法案的“瘦身”版本。以針對氣候變化的投入舉例，BBB法案提出5500億規模的投資，而IRA中只有3690億美元。
如下表所示，《通脹削減法案》由資金支出和財政收入兩部分組成。聯(lián)邦政府將通過(guò)對高利潤收入的公司征稅、處方藥定價(jià)改革、股票回購征稅等方式，在10年內創(chuàng )造將近7370億美元的財政收入；同時(shí)，在能源安全和氣候變化領(lǐng)域和醫療保健領(lǐng)域分別投入3690億美元和640億美元。由此，從理論上講，該法案將使聯(lián)邦政府赤字削減3000多億美元。而相比于7370億的財政收入，聯(lián)邦政府準備投入3690億，也就是超過(guò)一半的收入用于能源安全和氣候變化領(lǐng)域的這一舉措更加值得關(guān)注。
表1：《通脹削減法案》的收支估算[3]
2021年，美國重新加入《巴黎協(xié)定》，根據其當年4月最新提交的國家自主貢獻（Nationally Determined Contributions，NDC）目標，美國承諾到2030年溫室氣體排放將比2005年減少50%-52%左右[4]。而《通脹削減法案》宣稱(chēng)可以在2030年減少大約10億噸的溫室氣體排放，幫助美國實(shí)現到2030年減少一半碳排放，并在2050年前實(shí)現凈零的目標[5]。從氣候減緩和氣候適應兩方面看，如下圖，IRA的措施可以具體分成兩類(lèi)。
圖1：《通脹削減法案》中關(guān)于氣候的措施分類(lèi)
在氣候減緩方面，IRA打算從降低消費者能源成本、提高美國的能源安全并大力發(fā)展國內清潔能源制造業(yè)、實(shí)現經(jīng)濟領(lǐng)域去碳化、維護社區和環(huán)境正義等4個(gè)方面應對氣候變化和能源困境[6]。
（一）降低消費者能源成本
IRA試圖通過(guò)為美國人提供補貼來(lái)降低他們消費清潔能源的經(jīng)濟壓力，并鼓勵消費者購買(mǎi)新能源汽車(chē)和節能設備，重點(diǎn)資助低收入群體和社區。例如，90億美元的消費者家庭能源退稅計劃——幫助低收入家庭實(shí)現家用設備電氣化和節能改造、為消費者提供10年期的稅收減免優(yōu)惠——提高熱泵、太陽(yáng)能屋頂等高效率節能設備的使用率等。除此以外，還值得關(guān)注的一條政策是關(guān)于清潔能源汽車(chē)——為中低收入個(gè)人購買(mǎi)二手新能源汽車(chē)提供4000美元的稅收抵扣優(yōu)惠，為購買(mǎi)新的清潔能源汽車(chē)（僅限于在北美組裝的電動(dòng)車(chē)）提供的稅收抵扣高達7500美元。
（二）提高美國的能源安全并大力發(fā)展國內清潔能源制造業(yè)
在《通脹削減法案》中，超過(guò)600億美元將會(huì )被用于支持本土清潔能源和運輸技術(shù)的供應鏈的清潔能源設施建設。從具體的政策看，大約300億美元將會(huì )以稅收抵扣的方式投資于太陽(yáng)能電池板、風(fēng)力發(fā)電機、電池等的生產(chǎn)制造；提供大約200億美元的貸款支持在全國范圍內建造清潔汽車(chē)制造設施。通過(guò)這些投資可以提供更多清潔設施設備的供給，從而降低清潔能源和相關(guān)設備的價(jià)格，并實(shí)現緩解通脹壓力的目標。
（三）實(shí)現經(jīng)濟領(lǐng)域去碳化
經(jīng)濟領(lǐng)域的去碳化主要聚焦于電力生產(chǎn)、交通運輸、工業(yè)化生產(chǎn)、建筑和農業(yè)等領(lǐng)域的減排。比如，價(jià)值約為60億美元的先進(jìn)工業(yè)設施部署項目（Advanced Industrial Facilities Deployment Program）旨在減少化工、鋼鐵和水泥等行業(yè)的碳排放；甲烷排放減少計劃（Methane Emissions Reduction Program）致力于減少天然氣生產(chǎn)和運輸過(guò)程中的碳泄露。
（四）維護社區和環(huán)境正義
《通脹削減法案》致力于維護氣候正義。除了在上述幾個(gè)部分的政策中對于中低收入群體的關(guān)注，IRA還希望通過(guò)一系列項目投資于脆弱社區和弱勢群體，幫助他們應對氣候變化帶來(lái)的問(wèn)題。比如，大約30億美元的環(huán)境和氣候正義撥款主要用于幫助脆弱群體應對由于污染和氣候變化導致的更大比例的環(huán)境問(wèn)題和健康損害問(wèn)題；價(jià)值規模約為30億美元的撥款以期實(shí)現安全、公平和價(jià)格合理的社區交通通行。
在氣候適應方面，IRA提出了要建設具有韌性的農村社區——超過(guò)200億美元將用于支持氣候智慧型農業(yè)實(shí)踐（climate-smart agriculture practices）、50億美元用于推動(dòng)森林防火、森林保護和城市綠化建設[7]。
根據相關(guān)數據顯示，由于長(cháng)期干旱的緣故，截止2022年7月，美國西部大部分水庫水位低于或遠低于正常水平[8]。同時(shí)，在全球變暖的情況下，極端高溫出現頻率變高，導致土壤和植被變干，從而農業(yè)生產(chǎn)造成很大的困難。因此，除了主要針對于能源安全和氣候減緩的3690億美元之外，IRA還有一項支出——價(jià)值大約40億美元的西部干旱韌性計劃（Western Drought Resilience），主要致力于幫助美國西部解決影響該地區22年之久的干旱問(wèn)題，提高其應對干旱的適應能力。
二、《通脹削減法案》的影響分析
從上述的法案內容以及對于資金支出的分配比例可以看出，IRA主要聚焦于應對氣候變化帶來(lái)的問(wèn)題和挑戰，并且期望通過(guò)一攬子政策和計劃推動(dòng)國內能源結構轉型。毫無(wú)疑問(wèn)，如果該法案順利推行，將會(huì )在很多方面都產(chǎn)生重大影響，而這些影響顯然不僅僅局限于美國。
（一）《通脹削減法案》積極作用有限，預期目標實(shí)現起來(lái)困難重重
誠然，IRA作為美國歷史上最大的氣候投資法案有其可取之處。從緩解氣候變化的角度看，IRA的推行能夠對減少溫室氣體的排放起到積極作用——根據Rhodium Group的數據估計，IRA有可能在2030年將美國的溫室氣體排放量減少31%到 44%（基于2005年的排放水平），而當前的政策水平下的數據范圍大約是24%到35%[9]。從對能源和氣候領(lǐng)域投資的角度看，IRA將會(huì )在很大程度上促進(jìn)美國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)清潔能源領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng )新——在未來(lái)10年推動(dòng)超過(guò)4.1萬(wàn)億資本投入能源供應基礎設施領(lǐng)域，包括風(fēng)力發(fā)電和太陽(yáng)能光伏、二氧化碳的運輸和儲存、清潔能源組件和基礎設施等；到2030年，IRA可能會(huì )在能源供應和基礎制造業(yè)等領(lǐng)域創(chuàng )造出更多的工作崗位[10]。
然而，實(shí)際情況可能沒(méi)有想象中這么簡(jiǎn)單?！锻浵鳒p法案》顧名思義，其重要目的是通過(guò)7370億美元的財政收入和4370億美元的資金支出實(shí)現3000億美元左右的財政赤字的削減。根據賓夕法尼亞大學(xué)沃頓商學(xué)院的一項研究表明，IRA將在未來(lái)十年內減少大約2480億美元的累計赤字，到2031年仍然無(wú)法對GDP產(chǎn)生影響[11]。從數據的角度看，10年內削減3000億美元的財政赤字平均到每一年大約是300億美元，而2021年美國財政赤字就已經(jīng)高達2.8萬(wàn)億美元；因此，即使2022年以后的數據有所下降，300億美元的赤字削減也是杯水車(chē)薪。
其次，IRA提出了一系列措施來(lái)減少溫室氣體排放以應對氣候變化，但還是有“漏洞”的存在。IRA的前身，BBB法案之所以沒(méi)有通過(guò)，其中有很大一部分原因在于民主黨參議員曼欽的反對。有分析指出，正是因為《通脹削減法案》加入了支持油氣開(kāi)采的硬性要求，有利于曼欽所在的西弗吉尼亞州的管道油氣項目的建設，因此他在2022年7月末突然表示對于IRA的支持，才最終促成了8月份拜登順利簽署該法案。為了通過(guò)法案而向曼欽進(jìn)行妥協(xié)，在很大程度上意味著(zhù)對于化石能源的讓步，而且將會(huì )延長(cháng)美國對于化石燃料的使用，和法案希望實(shí)現減排和能源轉型的目標背道而馳。因此，《通脹削減法案》是否能夠真的實(shí)現預期減排目標是不確定的。
除此以外，推動(dòng)更多投資進(jìn)入氣候和能源領(lǐng)域的同時(shí)也會(huì )帶來(lái)一些問(wèn)題。比如，聯(lián)邦政府的財政資金和私人資本對于清潔能源技術(shù)和產(chǎn)品的大力支持有可能進(jìn)一步推高基礎原材料和能源的價(jià)格，導致通貨膨脹變得更加嚴重。另外，法案對于大型公司的征稅政策會(huì )進(jìn)一步增加公司成本，降低公司對于技術(shù)創(chuàng )新和綠色轉型的積極性。
（二）短期能夠在氣候和能源領(lǐng)域給中國造成的壓力有限
在全球化高速發(fā)展的今天，《通脹縮減法案》一旦推行，中國作為世界第二大經(jīng)濟體無(wú)疑也會(huì )受到影響。從IRA的內容來(lái)看，美國試圖通過(guò)對于氣候和能源領(lǐng)域的投資縮小和中國在這些領(lǐng)域的發(fā)展差距，同時(shí)在某些生產(chǎn)要素上實(shí)現和中國的脫鉤。其中，引起了極大關(guān)注和討論的一條政策是關(guān)于購買(mǎi)電動(dòng)汽車(chē)的補貼——購買(mǎi)新電動(dòng)汽車(chē)的消費者能夠獲得7500美元稅收抵免的前提是購買(mǎi)的汽車(chē)必須是北美制造，且汽車(chē)電池中至少有40%的金屬原料和礦物（例如鋰和鈷）要在美國或者與美國簽署自由貿易協(xié)定的國家開(kāi)采和提煉[12]。顯而易見(jiàn)，該項政策對于美國本土汽車(chē)的保護將會(huì )對中國的出口企業(yè)造成極大的競爭壓力——一方面，消費者在同等情況下將會(huì )傾向于購買(mǎi)由美國本土生產(chǎn)制造的電動(dòng)車(chē)，對本國汽車(chē)企業(yè)利好；另一方面，本土的汽車(chē)企業(yè)在零件和電池生產(chǎn)方面會(huì )減少進(jìn)口需求，并刺激本國原材料的生產(chǎn)。相關(guān)數據顯示，2021年美國從中國進(jìn)口了49.8億美元的鋰電池，大約占據中國鋰電池出口總額的18%，因此，該項政策將會(huì )給中國鋰電池制造企業(yè)帶來(lái)壓力[13]。其次，美國對于新能源領(lǐng)域的大規模投資將會(huì )使得全世界范圍內清潔能源領(lǐng)域的競爭變得更加激烈。
然而，考慮到目前中國在原材料加工和鋰電池生產(chǎn)方面的優(yōu)勢地位，美國希望在電動(dòng)車(chē)領(lǐng)域搭建新的供應鏈并徹底擺脫中國的愿望在短期內幾乎不可能實(shí)現。根據《2021-2030美國鋰電池國家藍圖》的數據，美國國內鋰電池的產(chǎn)能的增長(cháng)短期內無(wú)法滿(mǎn)足電動(dòng)車(chē)汽車(chē)市場(chǎng)更加快速的增長(cháng)需求，而中國目前對于美國的鋰電池制造業(yè)供應鏈影響很大——從鋰電池供應鏈上游的原材料開(kāi)采和提煉來(lái)看，中國是美國制造鋰離子電池所需的鋰、鈷、錳等原材料的主要進(jìn)口國之一[14]；從鋰電池供應鏈中游的電池部件占全球總產(chǎn)能的比例來(lái)看，中國在陰極制造、陽(yáng)極制造、電解液制造和隔膜設備制造方面都遙遙領(lǐng)先[15]。
三、展望與建議
基于IRA的內容和可能產(chǎn)生的影響，本文將從以下三個(gè)方面對于《通脹削減法案》進(jìn)行展望：
（一）《通脹削減法案》的可行性受到質(zhì)疑
從可行性的角度看，關(guān)于IRA是否能夠按照計劃順利推行是值得推敲的。首先，該法案的規模之大、周期之長(cháng)、涉及面之廣都給法案的落實(shí)帶來(lái)了極大的不確定性；其次，法案中涉及的能源轉型、產(chǎn)業(yè)升級等目標，顯然不是拜登短短四年或八年任期內可以解決的問(wèn)題；此外，該法案所帶來(lái)的利益分配、權力制衡等問(wèn)題造成了尖銳的黨派分歧，使得一部分群體受益的同時(shí)必然導致另一部分群體利益受損，而隨著(zhù)政權更替，利益受損群體將會(huì )大力推動(dòng)IRA的“破產(chǎn)”。
（二）《通脹削減法案》對于其他國家制定減排政策的參考價(jià)值不高
《通脹削減法案》對于其他期望實(shí)現減排和能源轉型的國家來(lái)說(shuō)，參考價(jià)值不高。IRA主要是通過(guò)政府財政的投資來(lái)促進(jìn)清潔能源領(lǐng)域的創(chuàng )新和發(fā)展，其資金支出對于體量不大的經(jīng)濟體來(lái)說(shuō)可操作性不強。同時(shí)，法案中采用的產(chǎn)業(yè)政策和保護主義的方式以實(shí)現電動(dòng)車(chē)行業(yè)供應鏈重構的想法也許可以達到一定效果，但在當今的時(shí)代背景下，積極加強各國之間的合作、堅持開(kāi)放包容的態(tài)度更加有利于長(cháng)遠發(fā)展。
（三）中國應保持關(guān)注，并積極應對
一方面，為了更好地應對IRA可能對于中國產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的沖擊，我們要對《通脹削減法案》的實(shí)施和后期可能產(chǎn)生的效果保持密切關(guān)注，加快對于清潔能源領(lǐng)域的布局，降低IRA在未來(lái)的推行過(guò)程中可能會(huì )產(chǎn)生的負面影響。另一方面，加大對于清潔能源、人工智能、綠色經(jīng)濟等領(lǐng)域的投資力度，推動(dòng)政府、企業(yè)、科研機構、高校等的合作，以實(shí)現更多先進(jìn)技術(shù)的創(chuàng )新和應用；通過(guò)夯實(shí)基礎工業(yè)建設，強化我國對于美國已有的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，提升我國清潔能源產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。
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參考文獻
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作者：
孫源希中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
原創(chuàng )聲明
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新媒體編輯：王巖
