自2020年9月我國明確提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和”的雙碳目標，在無(wú)國家層面碳普惠機制頂層設計的情況下，各地積極探索地方特色的碳普惠機制，特別是密集出臺碳普惠相關(guān)管理辦法或征求意見(jiàn)稿，本文將對各地碳普惠機制建設進(jìn)展進(jìn)行概述，并為碳普惠機制的發(fā)展提出政策建議。
一、碳普惠的定義與起源
目前碳排放權交易市場(chǎng)主要針對高耗能、高排放的企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)端的強制性排放控制，對個(gè)人消費端的低碳減排則通過(guò)碳普惠機制實(shí)現。與控排企業(yè)集中的點(diǎn)源排放不同，個(gè)人和小微企業(yè)的碳排放具有“量小、分散、面廣”的特點(diǎn)，為此設計碳普惠機制針對個(gè)人和小微企業(yè)的減排。根據《廣東省碳普惠交易管理辦法》對碳普惠的定義，碳普惠機制是指運用相關(guān)商業(yè)激勵、政策鼓勵和交易機制，帶動(dòng)社會(huì )廣泛參與碳減排工作，促使控制溫室氣體排放及增加碳匯的行為。該機制的核心是通過(guò)將公眾的低碳行為產(chǎn)生的減碳量轉化為相應的碳積分，利用碳積分換取商業(yè)優(yōu)惠券或兌換服務(wù)等方式促進(jìn)公眾進(jìn)一步減排，形成全社會(huì )減排的良好氛圍和生活方式，甚至轉變政府治理和社會(huì )運轉模式。
二、地方碳普惠發(fā)展現狀
本部分將以碳普惠機制建設較早且發(fā)展制度較完善的地方為重點(diǎn)對象，分析各地碳普惠發(fā)展的現狀。
（一）廣東（不含深圳）碳普惠發(fā)展現狀
2015年7月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《廣東省碳普惠制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《廣東省碳普惠制試點(diǎn)建設指南》，明確要建設全省統一的碳普惠制推廣平臺、碳普惠核證減排量交易機制和商業(yè)激勵機制，開(kāi)發(fā)相應的碳普惠方法學(xué)，并選取社區（小區）、公共交通、旅游景區、節能低碳產(chǎn)品作為碳普惠制試點(diǎn)領(lǐng)域，正式啟動(dòng)碳普惠試點(diǎn)工作。
2016年1月，在《關(guān)于首批碳普惠制試點(diǎn)工作方案的批復》中選取廣州、東莞、中山、惠州、韶關(guān)、河源作為首批試點(diǎn)，開(kāi)展試點(diǎn)工作。同年7月，《關(guān)于同意設立廣東省碳普惠創(chuàng )新發(fā)展中心的函》明確設立廣東省碳普惠推廣機構——廣東省碳普惠創(chuàng )新發(fā)展中心，協(xié)助推進(jìn)碳普惠制試點(diǎn)相關(guān)工作。
2017年4月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》，明確省級碳普惠制核證減排量（下稱(chēng)“PHCER”）可作為廣東碳排放權交易市場(chǎng)的有效補充機制，用于抵消納入碳市場(chǎng)范圍控排企業(yè)的實(shí)際碳排放。在地方和省級PHCER的關(guān)系方面，同一省級碳普惠方法學(xué)產(chǎn)生的、累計達到500噸以上的地方PHCER可轉換為省級PHCER。5月，廣東省發(fā)改委批復組建廣東省碳普惠專(zhuān)家委員會(huì )，主要承擔省級碳普惠行為方法學(xué)的技術(shù)評估工作。7月，廣東省發(fā)改委同意《廣州碳排放權交易中心廣東省碳普惠制核證減排量交易規則》備案，明確了PHCER的交易規則，在8月印發(fā)的《廣東省2017年度碳排放配額分配實(shí)施方案》則進(jìn)一步規定了2017 年度可抵消實(shí)際碳排放的PHCER和CCER 總量原則上在150萬(wàn)噸以?xún)取?/p>
2018年8月，為了進(jìn)一步深化碳普惠制試點(diǎn)工作的思路及完善碳普惠制核證減排量相應管理制度，廣東省發(fā)展改革委暫停受理省級碳普惠核證減排量備案申請。2019年5月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《關(guān)于恢復受理省級碳普惠核證減排量備案申請的通知》，相關(guān)工作要求及程序仍按《關(guān)于碳普惠制核證減排量管理暫行辦法》執行，并印發(fā)修訂5個(gè)碳普惠方法學(xué)。廣東省生態(tài)環(huán)境廳在2020年和2021年的碳排放報告核查和配額清繳相關(guān)工作規定中，全省可用于抵消實(shí)際碳排放的CCER和PHCER總量分別為150萬(wàn)噸、100萬(wàn)噸以?xún)?；企業(yè)用于抵消的CCER和PHCER總量不超過(guò)企業(yè)年度實(shí)際碳排放量的10%，且提交的CCER中必須有70%以上為廣東省CCER或PHCER。
經(jīng)過(guò)多年試點(diǎn)的經(jīng)驗積累，2022年4月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《廣東省碳普惠交易管理辦法》，明確碳普惠的管理和交易，并指出要積極推廣碳普惠經(jīng)驗，推動(dòng)建立粵港澳大灣區碳普惠合作機制。積極與國內外碳排放權交易機制、溫室氣體自愿減排機制等相關(guān)機制進(jìn)行對接，推動(dòng)跨區域及跨境碳普惠制合作，探索建立碳普惠共同機制。
圖1 廣東碳普惠政策體系
來(lái)源：根據公開(kāi)資料整理，IIG
在碳普惠方法學(xué)方面，目前廣東省已批準6個(gè)方法學(xué)，包括《廣東省林業(yè)碳匯碳普惠方法學(xué)（2020年修訂版）》、《廣東省廢棄衣物再利用碳普惠方法學(xué)（試行）》、《廣東省使用家用空氣源熱泵熱水器碳普惠方法學(xué)（2019年修訂版）》、《廣東省使用高效節能空調碳普惠方法學(xué)（2019 年修訂版）》、《廣東省自行車(chē)騎行碳普惠方法學(xué)》。
2019年恢復受理省級碳普惠核證減排量備案申請至今，整理廣東省生態(tài)環(huán)境廳相關(guān)公告可得，廣東省生態(tài)環(huán)境廳已同意104.61萬(wàn)噸CO2當量碳普惠核證減排量，其中林業(yè)碳匯項目93.2萬(wàn)噸CO2當量，占比高達89%，自行車(chē)騎行和分布式光伏發(fā)電項目分別為5.38萬(wàn)、5.82噸CO2當量，各占5%、6%。根據廣州碳排放權交易所數據，截止2021年底PHCER現貨累計成交量534.26萬(wàn)噸。
（二）深圳碳普惠發(fā)展現狀
2020年11月，深圳人大常委會(huì )頒布的《深圳經(jīng)濟特區綠色金融條例》指出，深圳市人民政府應當完善碳普惠制度，支持深圳排放權交易機構運營(yíng)管理碳普惠統一平臺。2021年7月，深圳人大常委會(huì )頒布《深圳經(jīng)濟特區生態(tài)環(huán)境保護條例》再次提及，深圳市人民政府應當建立碳普惠機制，推動(dòng)建立本市碳普惠服務(wù)平臺，對小微企業(yè)、社區家庭和個(gè)人的節能減排行為進(jìn)行量化，通過(guò)政策鼓勵與市場(chǎng)激勵，引導全社會(huì )綠色低碳生產(chǎn)、生活。2021年11月，深圳市人民政府辦公廳印發(fā)《深圳碳普惠體系建設工作方案》（下稱(chēng)“《工作方案》”），指出要打造“雙聯(lián)通·四驅動(dòng)”碳普惠體系，“雙聯(lián)通”指低碳行為數據平臺與碳交易市場(chǎng)平臺互聯(lián)互通，“四驅動(dòng)”指政策鼓勵、商業(yè)激勵、公益支持和交易賦值四驅聯(lián)動(dòng)?！豆ぷ鞣桨浮窂慕M織管理、制度標準、低碳場(chǎng)景、市場(chǎng)交易、信息服務(wù)五個(gè)維度確立17項重點(diǎn)工作任務(wù)，并指出要推動(dòng)碳普惠體系跨區域合作，主要包括兩方面：一是在全國范圍內開(kāi)展合作，吸引其他省市及港澳地區共建、聯(lián)通碳普惠體系；二是鼓勵深圳對口幫扶地區和聯(lián)建碳普惠體系的省市及港澳地區，按照深圳碳普惠體系標準接入深圳碳市場(chǎng)開(kāi)展交易。
深圳市生態(tài)環(huán)境局在赴廣州和成都調研碳普惠機制構建和建設運行等情況，經(jīng)多次研討后于2022年3月發(fā)布《深圳市碳普惠管理辦法（送審稿）》，主要從碳普惠適用范圍和管理原則，相關(guān)制度、標準和流程的建立，碳普惠核證減排量全生命周期管理的構建和碳普惠統一平臺的建設等4個(gè)方面編制，以規范深圳碳普惠體系的建設運行和監督管理，進(jìn)一步明確公眾、小微企業(yè)節能減碳行為所產(chǎn)生減排量的管理流程和使用規則。3月底，深圳市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《關(guān)于征集深圳市碳普惠專(zhuān)家庫人選的通知》，公開(kāi)征集碳普惠專(zhuān)家庫人選，助力深圳市碳普惠體系建設工作。
在方法學(xué)方面，目前深圳于2021年12月發(fā)布《深圳市低碳公共出行碳普惠方法學(xué)》，同時(shí)上線(xiàn)“低碳星球”小程序，根據深圳市生態(tài)環(huán)境局數據，“低碳星球”上線(xiàn)三個(gè)月總訪(fǎng)問(wèn)量150萬(wàn)，獨立用戶(hù)數87萬(wàn)人。
圖2 深圳碳普惠運行機制
來(lái)源：根據《深圳市碳普惠管理辦法（送審稿）》繪制，IIGF
（三）成都碳普惠發(fā)展現狀
2020年3月，成都市人民政府發(fā)布《關(guān)于構建“碳惠天府”機制的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《實(shí)施意見(jiàn)》”），成為成都市碳普惠體系建設的頂層設計文件?！秾?shí)施意見(jiàn)》提出“公眾碳減排積分獎勵”和“項目碳減排量開(kāi)發(fā)運營(yíng)”雙路徑建設思路，從制度標準體系構建、公眾低碳場(chǎng)景開(kāi)發(fā)、項目開(kāi)發(fā)消納、市場(chǎng)運營(yíng)管理模式、碳減排量交易體系構建5個(gè)維度提出25項重點(diǎn)任務(wù)，旨在打造國內碳普惠機制建設的新樣板。
按照《實(shí)施意見(jiàn)》確定的重點(diǎn)任務(wù)，2020年10月23日成都市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《成都市“碳惠天府”機制管理辦法（試行）》（下稱(chēng)“《管理辦法》”）?！豆芾磙k法》緊扣雙路徑的碳普惠建設思路，明確了公眾碳減排積分獎勵、項目碳減排量（下稱(chēng)“CDCER”）交易的運行規則和流程，界定參與主體的權利、責任和義務(wù)?！疤蓟萏旄睓C制的運營(yíng)平臺、交易平臺、管理平臺分別由成都產(chǎn)業(yè)集團、四川聯(lián)合環(huán)境交易所、成都市生態(tài)環(huán)境局負責建設和管理。
《管理辦法》將“低碳場(chǎng)景評價(jià)規范”作為“公眾碳減排積分獎勵”碳減排路徑核心，在2020年10月27日出臺的《成都市“碳惠天府”機制公眾低碳場(chǎng)景評價(jià)規范（試行）》中明確了餐飲、商超、酒店、景區四類(lèi)消費領(lǐng)域低碳場(chǎng)景的評價(jià)規范，主要從節能措施、資源利用、環(huán)境保護、宣傳引導、碳中和5個(gè)維度進(jìn)行評價(jià)，根據場(chǎng)景不同差異化設置餐飲服務(wù)、銷(xiāo)售服務(wù)、低碳客房、旅游服務(wù)和公共設施等評價(jià)維度，在“碳中和”這一評價(jià)維度，僅考慮場(chǎng)景消耗能源產(chǎn)生的溫室氣體排放量，即范圍2的排放，四類(lèi)場(chǎng)景均要求購買(mǎi)CDCER進(jìn)行抵消，且CDCER抵消量不少于其排放量的10%。
《管理辦法》將“碳減排項目方法學(xué)”作為“項目碳減排量開(kāi)發(fā)運營(yíng)”碳減排路徑核心，明確了碳減排項目方法學(xué)的制定和發(fā)布流程。在2020年10月26日發(fā)布的《成都市“碳惠天府”機制碳減排項目方法學(xué)（第一批）》聚焦“能源替代、資源節約、生態(tài)保護”三大領(lǐng)域，制定《成都市供熱鍋爐使用電能或天然氣替代碳減排項目方法學(xué)》、《成都市機場(chǎng)光伏+儲能靜變電源（GPU）系統替代燃油碳減排項目方法學(xué)》、《成都市節能改造碳減排項目方法學(xué)》、《成都市造林管護碳減排項目方法學(xué)》、《成都市天府綠道碳減排項目方法學(xué)》、《成都市川西林盤(pán)碳減排項目方法學(xué)》、《成都市湖泊濕地碳減排項目方法學(xué)》、《成都市測土配方施肥碳減排項目方法學(xué)》8個(gè)方法學(xué)。
2020年12月，成都市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步明確“碳惠天府”機制碳減排量有關(guān)會(huì )計處理事項的通知》，對CDCER交易業(yè)務(wù)的有關(guān)會(huì )計處理事項進(jìn)行明確，是貫徹落實(shí)《實(shí)施意見(jiàn)》規范“碳惠天府”機制碳減排量交易相關(guān)會(huì )計處理的要求，為市場(chǎng)交易主體的財務(wù)處理和信息披露指明方向。
2022年3月，成都市生態(tài)環(huán)境局等7部門(mén)發(fā)布《成都市近零碳排放區試點(diǎn)建設工作方案（試行）》，進(jìn)一步推進(jìn)“碳惠天府”機制的發(fā)展，該工作方案要求4A 級及以上景區優(yōu)先考慮作為“碳惠天府”機制公眾低碳場(chǎng)景，積極引導游客參與低碳場(chǎng)景建設。在“零碳排放”目標上，通過(guò)認購CDCER以實(shí)現，并要求近零碳排放園區試點(diǎn)認購10%以上年度碳排放量的CDCER用于抵消，對近零碳排放公共機構試點(diǎn)這一比重提高至50%以上。
圖3 成都市“碳惠天府”碳普惠機制“雙路徑”流程圖
來(lái)源：《成都市“碳惠天府”機制管理辦法（試行）》，IIGF
（四）其他城市碳普惠發(fā)展現狀
早在2016年6月武漢市就上線(xiàn)“碳寶包APP”，探索“碳幣兌換機制”引導全民踐行低碳生活，推動(dòng)低碳消費。2021年9月，武漢市人民政府發(fā)布《武漢市推動(dòng)降碳及發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)工作方案》，要求探索建立覆蓋千萬(wàn)級人群、可持續的“碳普惠”機制。
2017年10月，江西撫州制定出臺綠寶碳普惠機制并于次月上線(xiàn)運營(yíng)綠寶碳普惠公益服務(wù)平臺，開(kāi)始研究探索碳普惠機制。2019年9月江西省人大常委會(huì )和發(fā)改委發(fā)布《江西省生態(tài)文明建設促進(jìn)條例》，首次在地方性法規層面上提出要探索建立碳普惠機制，加快發(fā)展江西省碳普惠機制。2021年8月，江西省市場(chǎng)監管局批準發(fā)布《碳普惠平臺建設技術(shù)規范》和《碳普惠平臺運營(yíng)管理規范》，并于當月上線(xiàn)“綠寶碳匯”平臺，截至2022年2月初，省市兩級“綠寶碳匯”注冊人數多達73萬(wàn)名，累計實(shí)現碳普惠制核證自愿減排量46982噸。
2020年9月，北京市依托北京交通綠色出行一體化服務(wù)（MaaS）平臺推出綠色出行碳普惠激勵機制，將步行、騎行、公交、地鐵等低碳出行行動(dòng)自動(dòng)轉換為相應的碳減排量，并在MaaS平臺兌換優(yōu)惠券等獎勵。截至2022年3月底，“MaaS出行綠動(dòng)全城”活動(dòng)正式注冊用戶(hù)超百萬(wàn)人，累計碳減排量近10萬(wàn)噸。
2021年9月，重慶市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《重慶市“碳惠通”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現平臺管理辦法（試行）》，指出要探索建立碳普惠機制，并于2021年10月22日上線(xiàn)集碳履約、碳中和和碳普惠于一體的“碳惠通”平臺，分為個(gè)人端和企業(yè)端兩大應用體系，而個(gè)人端應用體系針對碳普惠機制建立。
2022年2月，上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《上海市碳普惠機制建設工作方案（征求意見(jiàn)稿）》，旨在形成上海碳普惠體系頂層設計和相關(guān)配套政策措施，加快推動(dòng)上海碳普惠的發(fā)展。
三、政策建議
（一）國家層面強化碳普惠機制頂層設計
目前國家層面尚未出臺碳普惠相關(guān)的頂層設計，僅在2014年3月國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展低碳社區試點(diǎn)工作的通知》指出要推動(dòng)社區低碳化發(fā)展，組織開(kāi)展低碳社區試點(diǎn)工作，由此推動(dòng)武漢等城市開(kāi)展低碳社區試點(diǎn)建設。但根據廣東、成都等各地碳普惠的發(fā)展，基本離不開(kāi)碳積分換取商業(yè)優(yōu)惠的模式，由此碳普惠減排量產(chǎn)生到交易或消納的全生命周期過(guò)程的暢通機制仍需進(jìn)一步完善，以保證碳普惠體系的可持續發(fā)展。因此，為推動(dòng)公眾低碳生活和消費方式，強化個(gè)人低碳意識，暢通碳普惠發(fā)展機制，亟需國家出臺相關(guān)的頂層設計，明確碳普惠發(fā)展總體思路和發(fā)展模式，為地方發(fā)展碳普惠指明方向，調動(dòng)社會(huì )各界的積極性和行動(dòng)力。
（二）加快低碳場(chǎng)景和碳普惠方法學(xué)研究
擴展更多的低碳場(chǎng)景是實(shí)現更多公眾減排的主要手段，這需要研究開(kāi)發(fā)更多的碳普惠方法學(xué)，即低碳場(chǎng)景是碳普惠機制的表現形式，而碳普惠方法學(xué)則是碳普惠機制的基石，兩者互為一體，相輔相成。因此，需要各地加快研究碳普惠方法學(xué)，根據地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展地方特色碳普惠方法學(xué)，同時(shí)針對交通、商超等具有普遍性的領(lǐng)域選取更具實(shí)踐意義的方法學(xué)作為國家碳普惠方法學(xué)，統一各地標準，暢通全國碳普惠市場(chǎng)，保證公平、公正、公開(kāi)和透明。同時(shí)，在此過(guò)程中，加快相應低碳場(chǎng)景下個(gè)人碳足跡、碳賬戶(hù)等建設，以及個(gè)人數據信息的安全，加快相應的基礎設施建設，以便推動(dòng)碳普惠機制的健康發(fā)展。
（三）加強公眾宣傳教育，提高公眾碳普惠參與度
公眾作為碳普惠機制的參與者，其低碳生活和消費思想的提高決定了碳普惠的參與度，從而影響碳普惠機制的碳減排成效，因此加強公眾宣傳教育、提高公眾參與度將成為一項重要的、長(cháng)遠的工作，需要政府形成完善的體系化教育機制和完善相應的激勵機制，調動(dòng)各方積極性。同時(shí)將地方優(yōu)秀做法推廣至全國范圍內，如成都將對消費者和商戶(hù)的宣傳引導納入到低碳場(chǎng)景的評價(jià)規范中，推動(dòng)形成全國低碳生活和消費方式氛圍，推動(dòng)建設低碳社會(huì )。
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參考文獻
[1]深圳氣候投融資機制等一批改革成果落地.
http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_9576687.html
[2]綠色出行服務(wù)平臺用戶(hù)破百萬(wàn)擴大碳普惠激勵范圍
https://xkczb.jtw.beijing.gov.cn/xwzz/202248/1649403963052_1.html
[3]推動(dòng)城市碳普惠建個(gè)人出行碳賬戶(hù)
http://epaper.bjnews.com.cn/html/2022-03/08/content_815526.htm
作者：
胡曉玲 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院粵港澳大灣區綠色金融研究中心助理研究員
研究指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理院長(cháng)
原創(chuàng )聲明
如需轉載、引用本文觀(guān)點(diǎn)，請注明出處為“中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院”。
新媒體編輯：王巖
