2021年11月10日，在格拉斯哥COP26大會(huì )期間，中國和美國共同發(fā)布了《中美關(guān)于在21世紀20年代強化氣候行動(dòng)的格拉斯哥聯(lián)合宣言》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《宣言》），表明中美在氣候領(lǐng)域擁有合作的意愿與空間，為COP26大會(huì )談判注入動(dòng)力，對COP26大會(huì )最終達成一致意見(jiàn)具有積極意義，也為未來(lái)的深化合作提供指引。
一、《宣言》內容解讀
總體而言，《宣言》是在2021年4月17日發(fā)表的《中美應對氣候危機聯(lián)合聲明》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《聲明》）的基礎上進(jìn)行的推進(jìn)與細化，其時(shí)間框架與《聲明》一致，仍然限制在21世紀20年代，但提出了較為具體的目標、計劃及行動(dòng)。
（一） 肯定《聲明》奠定了良好基礎
《宣言》在開(kāi)篇便指出，中美兩國回顧《聲明》，致力于《聲明》的有效實(shí)施，贊賞雙方已開(kāi)展的有深度的工作與持續討論，肯定了《聲明》奠定的良好基礎。中國氣候變化事務(wù)特使解振華指出，中美之間的共識多于分歧，應對氣候變化是一個(gè)具有巨大合作潛力的領(lǐng)域?！缎浴肥沁^(guò)去一年兩國氣候官員30多次會(huì )談的結果，也再次表明合作是中美兩國的唯一選擇，通過(guò)合作，中美可以實(shí)現許多不僅有利于兩國，而且有利于整個(gè)世界的重要事務(wù)。
《聲明》是《宣言》得以形成并公布的基礎。此前《聲明》的誕生標志著(zhù)2021年4月中美上海會(huì )談取得了較有建設性的成果，雙方在應對氣候變化領(lǐng)域存在合作可能?！堵暶鳌访鞔_中美雙方將在《巴黎協(xié)定》框架下開(kāi)展平等合作，提出了八項減排行動(dòng)展望，形成潛在的合作領(lǐng)域，并提及了非二氧化碳溫室氣體減排與國際航空航海減排的重要性。在COP26大會(huì )的背景下，本次公布的《宣言》表明中美的雙邊談判取得積極成果，在《聲明》的基礎上往前更進(jìn)一步，對《聲明》提及的部分重點(diǎn)工作進(jìn)行了進(jìn)一步細化與明確，推動(dòng)雙方合作向實(shí)質(zhì)進(jìn)程邁進(jìn)。
（二） 重申多邊合作框架
《宣言》的第二至第六條再一次明確了中美兩國在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》框架下以平等姿態(tài)開(kāi)展合作，與《聲明》保持一致，同時(shí)提及將各自、攜手并與其他國家一道加強并加速旨在縮小差距的氣候行動(dòng)與合作，包括加速綠色低碳轉型和氣候技術(shù)創(chuàng )新，加強《巴黎協(xié)定》實(shí)施的承諾，投身于擴大各自和共同努力，以加快向全球凈零經(jīng)濟轉型。相關(guān)描述表明中美的合作將不局限于兩國之內，也包括拓展多邊合作機制，擴大應對氣候變化行動(dòng)的影響力。
《宣言》明確中美雙方將根據不同國情開(kāi)展氣候行動(dòng)，是對“共同但有區別的原則”的重申。當今的氣候變化程度取決于歷史溫室氣體排放總量，發(fā)達國家與發(fā)展中國家所負有的責任并不相同。發(fā)達國家產(chǎn)生了全球超過(guò)70%的累積溫室氣體排放量，因而對氣候變化負有主要責任。美國是世界上最大的歷史溫室氣體排放國，截至2020年末其累積二氧化碳排放量約4167億噸，超過(guò)世界的四分之一。與之相對，中國的累計二氧化碳排放量約2356億噸，遠少于美國，也遠少于歐盟27國的2901億噸，且中國的人口遠遠超過(guò)美國與歐盟，人均歷史排放僅為美國的約13%和歐盟的約25%。因此，當前減排責任主要在美國等發(fā)達國家，而非中國等發(fā)展中國家。
另一方面，與美國已進(jìn)入溫室氣體排放下降期不同，中國的經(jīng)濟仍在高速增長(cháng)，溫室氣體排放仍未達峰。美國的歷史溫室氣體排放峰值為2007年的74.5億噸二氧化碳當量，當前已下降到65.6億噸，接近1990年水平。中國則在經(jīng)濟增長(cháng)與排放總量增加的同時(shí)努力做到排放強度下降?；谥忻离p方不同的發(fā)展階段，雙方也將選擇不同的氣候行動(dòng)。
在此基礎上，《宣言》表明，中國與美國的商討與合作將持續推進(jìn)，將從具體目標、指標、政策和措施等具有顯著(zhù)促進(jìn)減限排潛力的特定合作形式入手，推動(dòng)實(shí)現與《巴黎協(xié)定》相符的溫升限制目標。
（三） 明確雙方減排的主要合作領(lǐng)域
《宣言》第七至第九條主要關(guān)注可促進(jìn)中美雙方減排的合作領(lǐng)域，也體現了雙方經(jīng)過(guò)此前的商討已經(jīng)認可的未來(lái)合作方向。其中第七條主要關(guān)注標準、政策與技術(shù)方面的合作，標志著(zhù)中國將從標準與政策制定和技術(shù)引領(lǐng)等方面參與全球氣候治理，有效提升中國的氣候影響力。第七條首先提到雙方將在未來(lái)十年內合作制定減少溫室氣體排放相關(guān)法規框架與環(huán)境標準，雙方合作制定的框架與標準預計將在對中美國內的減排行為進(jìn)一步標準化、排放約束提高的同時(shí)產(chǎn)生更廣泛的國際影響力，推動(dòng)全球氣候治理能力進(jìn)一步提升。在政策方面，《宣言》主要提到了終端用戶(hù)行業(yè)脫碳、電氣化與能源轉型社會(huì )效益最大化兩項目標，二者均為碳中和進(jìn)程中的重要步驟，社會(huì )效益提升也將為氣候行動(dòng)注入源源不斷的活力。此外，雙方將在循環(huán)經(jīng)濟和技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行合作，拓寬可再生能源應用領(lǐng)域、擴大應用規模，并探索碳捕集、利用、封存（CCUS）和直接空氣捕集（DAC）的更多應用場(chǎng)景，引導市場(chǎng)轉型。
第八條單獨將甲烷減排列出，并明確提及了甲烷排放對升溫的顯著(zhù)影響必須在未來(lái)十年內得到有效遏制，也是對COP26大會(huì )期間達成的減少甲烷排放協(xié)議的落實(shí)。雙方將在測量、管控、計劃、減排解決方案等方面展開(kāi)合作，在2022年上半年共同召開(kāi)會(huì )議，聚焦甲烷測量與減排的具體事宜，在COP27大會(huì )之前視情況繼續深入甲烷減排合作，在國家、次國家層面推出進(jìn)一步的計劃于措施。
中美甲烷排放情況相似。美國自1990年以來(lái)甲烷排放總體呈下降趨勢，峰值約7.8億噸二氧化碳當量，目前約6.6億噸二氧化碳當量，在2004至2008年與2016-2019年分別出現回升。
圖 1 1990-2019年美國甲烷排放規模
數據來(lái)源：美國環(huán)保局，2021
美國甲烷排放占比較為穩定，從1990年的12%下降至2000年左右的10%后在總溫室氣體排放中的比例一直穩定在10%左右。我國情況與美國類(lèi)似，甲烷排放占溫室氣體總排放之比從2005年的12.6%降低到2010年的10.7%，此后降低到2014年的9.1%。
圖 2 美國1990-2019年溫室氣體排放量
數據來(lái)源：美國環(huán)保局，2021
我國于COP26大會(huì )前更新國家自主貢獻，大幅提升目標，但未包括二氧化碳以外的溫室氣體減排，對甲烷減排的要求主要體現在“1+N”頂層設計體系核心《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》中，明確提出要加快構建清潔低碳安全高效能源體系，加強甲烷等非二氧化碳溫室氣體管控。隨著(zhù)中美合作推進(jìn)，預計將有專(zhuān)門(mén)的國家甲烷減排行動(dòng)計劃出臺，對甲烷主要排放來(lái)源的煤炭、農業(yè)、廢品處理與油氣行業(yè)等帶來(lái)機遇與挑戰。
第九條聚焦于溫室氣體中占比約80%的二氧化碳排放，也是減排行動(dòng)最重要的部分。雙方將在政策制定方面開(kāi)展合作，覆蓋可再生能源、輸電、分布式發(fā)電和能效四個(gè)領(lǐng)域。后續若合作推進(jìn)情況良好，預計雙方在這四個(gè)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)、經(jīng)貿等交流將增加，促進(jìn)雙方優(yōu)勢互補，更有效率地推進(jìn)各項氣候行動(dòng)。但另一方面，《宣言》所納入的四個(gè)合作領(lǐng)域均已在2014年《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中全部或部分涉及，但相比之下2014年《聯(lián)合聲明》在減排行動(dòng)方面描述了更多細節，不僅提及了四個(gè)領(lǐng)域相關(guān)的具體合作內容，也涵蓋了核能、頁(yè)巖氣、氣候智慧型/低碳城市和綠色產(chǎn)品貿易等《宣言》未包括的合作領(lǐng)域，顯示中美氣候合作當前仍處在起步階段，存在深化與拓展空間。
（四） 共同推動(dòng)國際應對氣候變化進(jìn)程
《宣言》第十條至第十五條主要針對推動(dòng)國際應對氣候變化進(jìn)程，不局限于兩國自身的氣候行動(dòng)。第十條表明雙方將通過(guò)有效執行禁止非法進(jìn)口的法律共同支持消除全球非法毀林，該點(diǎn)與COP26大會(huì )期間100多名世界領(lǐng)導人共同簽署的到2030年停止森林砍伐協(xié)議一致。
第十一條表明雙方明確終止對未加裝減排設施的國際煤電支持的承諾，這一承諾與我國此前宣布的停止新建境外煤電承諾一致。由于2013年以來(lái)，中國、日本和韓國三國公共資金占全球海外煤電投資的95%以上，該點(diǎn)實(shí)際上是中國承諾的進(jìn)一步明確，同時(shí)也為搭配CCUS技術(shù)的煤電融資留有一定余地。
第十二條主要從國際行動(dòng)角度再次點(diǎn)明《巴黎協(xié)定》目標的重要性，包含《巴黎協(xié)定》的全部三個(gè)目標，即“減緩”“適應”與“金融支持”，同時(shí)也重申了共同但有區別的責任原則、各自能力原則以及對發(fā)展中國家資金與能力建設支持的重要性。
第十三條是對“1000億”美元資金承諾兌現對于全球應對氣候變化進(jìn)程不可或缺的重申。當前發(fā)達國家對發(fā)展中國家的氣候融資相對其承諾存在很大缺口。2009年哥本哈根氣候大會(huì )上發(fā)達國家作出了“至2020年每年為發(fā)展中國家提供1000億美元氣候資金”的承諾，但根據OECD的估計，發(fā)達國家對發(fā)展中國家提供的氣候融資金額在2019年不足800億美元，離1000億美元還有相當距離，且這一數字包含了約140億美元的私營(yíng)部門(mén)融資，同時(shí)贈款比例僅約20%。有許多國家及國際組織指出OECD的估算方法學(xué)會(huì )導致數據被顯著(zhù)高估，實(shí)際氣候融資規模遠小于800億美元。此外，若以經(jīng)濟體量為參照，美國所提供的氣候資金規模在發(fā)達國家中排名倒數第一，且其中贈款占比同樣過(guò)低。由于發(fā)達國家仍遲遲未能履行承諾，發(fā)展中國家應對氣候變化挑戰的進(jìn)程也因此被拖慢，嚴重阻礙氣候行動(dòng)目標的實(shí)現，也對國際氣候合作形成阻礙。該點(diǎn)對敦促美國切實(shí)履行責任、提高其對發(fā)展中國家的資金支持力度具有重要意義。
圖 3 2016-2019年發(fā)達國家對發(fā)展中國家氣候融資規模（單位：億美元）
數據來(lái)源：OECD, 2021
第十四條與十五條是對雙方在COP26大會(huì )上共同推動(dòng)《巴黎協(xié)定》剩余實(shí)施細則完成談判的宣示。該目標已在COP26大會(huì )上實(shí)現。COP26大會(huì )結束之前，各方就《巴黎協(xié)定》第六條所涉及的國際減排成果市場(chǎng)轉讓機制及其相應監督機制與氣候公正轉型、第十三條所涉及的強化透明度框架表格、格式與報告工具都達成了一致意見(jiàn)，同時(shí)也“鼓勵”各方此后每五年更新一次國家自主貢獻目標，大會(huì )原定目標基本實(shí)現?！缎浴返谑鍡l表明中美將做好表率，主動(dòng)在2025年通報2035年國家自主貢獻目標。
（五） 計劃建立務(wù)實(shí)合作機制
《宣言》第十六條標志著(zhù)中美之間長(cháng)效、穩定、務(wù)實(shí)的氣候合作機制將有很大可能在停擺多年后重新建立。該點(diǎn)表明，雙方計劃建立“21世紀20年代強化氣候行動(dòng)工作組”，該工作組將聚焦未來(lái)十年的氣候行動(dòng)強化，通過(guò)政策和技術(shù)交流、識別雙方感興趣領(lǐng)域的計劃和項目、舉行政府間和非政府專(zhuān)家會(huì )議、促進(jìn)地方政府、企業(yè)、智庫、學(xué)者和其他專(zhuān)家的參與等形式共同交流進(jìn)展、合作應對氣候危機并推動(dòng)多邊進(jìn)程，同時(shí)評估聯(lián)合聲明和本聯(lián)合宣言的實(shí)施情況。
該工作組的建立有利于推動(dòng)中美氣候合作實(shí)現常態(tài)化，與2014年《聯(lián)合聲明》中和奧巴馬政府達成的“中美氣候變化工作組”相似。不同之處在于，《宣言》的“強化氣候行動(dòng)工作組”明確將時(shí)間范圍限定在21世紀20年代，同時(shí)更加關(guān)注合作的形式，如政策技術(shù)交流和舉辦會(huì )議等；2014年《聯(lián)合聲明》的氣候變化工作組則關(guān)注具體合作領(lǐng)域與措施，包括汽車(chē)、智能電網(wǎng)、碳捕集利用和封存、能效、溫室氣體數據管理、林業(yè)和工業(yè)鍋爐等領(lǐng)域；支持中美清潔能源研究中心、擴大清潔能源聯(lián)合研發(fā)、為建筑能效、清潔汽車(chē)和先進(jìn)煤炭技術(shù)等提供資金支持、開(kāi)辟關(guān)于能源與水相聯(lián)系的新研究領(lǐng)域等措施。
結合當下全球氣候行動(dòng)進(jìn)展，未來(lái)中美合作強化氣候行動(dòng)的具體領(lǐng)域也將發(fā)生變化。例如在先進(jìn)煤炭技術(shù)方面的合作將幾乎不可能繼續，而《宣言》第七至九條重點(diǎn)關(guān)注的政策、標準、技術(shù)領(lǐng)域合作；甲烷減排合作；能源、輸電、分布式發(fā)電與能效領(lǐng)域的二氧化碳減排合作等將有可能成為未來(lái)工作組切實(shí)開(kāi)展合作的突破口。
二、中美未來(lái)合作展望
中美氣候領(lǐng)域的談判已重新啟動(dòng)。自美國總統氣候特使約翰·克里訪(fǎng)華并公布《聲明》開(kāi)始，中美氣候合作出現了可能，本次《宣言》進(jìn)一步鞏固這一良好趨勢，為中美強化氣候行動(dòng)并推動(dòng)全球氣候轉型打下良好基礎。但中美未來(lái)合作仍存在一些不確定因素，需要落實(shí)相關(guān)措施以保障合作順利進(jìn)行。
（一） 鞏固已明確的合作領(lǐng)域
《宣言》已明確將通過(guò)建立“強化氣候行動(dòng)工作組”以推進(jìn)合作、交流，并在標準、政策、技術(shù)等方面及甲烷、能源、電力等具體領(lǐng)域開(kāi)展合作，以促進(jìn)中美各自氣候行動(dòng)落實(shí)與減排目標實(shí)現，并推動(dòng)全球應對氣候變化進(jìn)程。未來(lái)，雙方在這些已識別、已明確的領(lǐng)域的合作需要進(jìn)一步鞏固，將這些領(lǐng)域作為合作的切入點(diǎn)，從初步的交流做起，此后不斷深化，促進(jìn)合作的可持續發(fā)展。除政府層面的合作外，也可通過(guò)促進(jìn)雙方項目層面的投融資合作與社會(huì )層面交流，自下而上形成合作的良性循環(huán)。
（二） 進(jìn)一步拓展合作內容
《聲明》主要提出了“將開(kāi)展行動(dòng)”的領(lǐng)域和“繼續討論”的領(lǐng)域，但未討論具體的目標、項目或保障手段、長(cháng)期戰略規劃等，《宣言》涉及了其中大多數領(lǐng)域，但仍有部分領(lǐng)域未提及，有待未來(lái)進(jìn)一步拓展。
表 1 《宣言》與《聲明》對比總結
在《聲明》表示將“繼續討論”的合作領(lǐng)域中，儲能、綠色氫能、綠色和氣候韌性農業(yè)、綠色低碳交通等涉及技術(shù)創(chuàng )新與應用的領(lǐng)域具有巨大的合作前景，雙方未來(lái)可從學(xué)術(shù)、研發(fā)等角度進(jìn)一步在上述領(lǐng)域推動(dòng)合作。
除甲烷的非二氧化碳溫室氣體排放對全球氣候變化的影響程度與甲烷幾乎等同，從二氧化碳當量角度而言約占全球總溫室氣體排放量的10%，但包含溫室氣體種類(lèi)多，減排措施較為零散；國際航空與航?；顒?dòng)排放之和約占全球總排放量的5%，但并不是各國內部產(chǎn)生的排放量，各國低碳轉型與碳中和等規劃不傾向于將該部分排放納入考慮。二者具有相似性，即均存在巨大的減排潛力，但減排阻力較大，需要中美等世界各主要經(jīng)濟體提高關(guān)注程度。
石油與天然氣所產(chǎn)生的排放也需要提高抑制與減少力度。雖然相對于煤炭來(lái)說(shuō)油氣排放強度較低，但其化石能源的本質(zhì)并未改變，在氣候轉型過(guò)程中同樣需要提高減排力度、盡可能降低其在能源結構中的占比。中美在煤炭減排方面結合各自實(shí)際情況制定了減排規劃，未來(lái)在油氣減排領(lǐng)域也可考慮共同強化行動(dòng)。
（三） 以既定路線(xiàn)自主推進(jìn)我國氣候行動(dòng)
中美氣候合作仍然存在諸多挑戰，而這些挑戰主要源自美國不斷升溫的對抗意圖與遏制政策。例如美國自2021年5月以來(lái)就不斷通過(guò)炒作與無(wú)端指責氣候無(wú)關(guān)問(wèn)題，提高對我國太陽(yáng)能組件的制裁力度，自8月開(kāi)始扣留從我國公司進(jìn)口的太陽(yáng)能電池板，并疊加提高進(jìn)口關(guān)稅等措施，實(shí)則是為產(chǎn)能轉移至美國、開(kāi)展非正當產(chǎn)業(yè)競爭尋找借口，嚴重挫傷了我國的合作意愿，也對美國推進(jìn)其減排措施產(chǎn)生嚴重不良影響，不利于全球共同應對氣候變化。
事實(shí)上，美國左右兩派的撕裂程度正進(jìn)一步加深。例如共和黨反華議員盧比奧曾公開(kāi)宣稱(chēng)“是時(shí)候解雇約翰·克里了”，而拜登團隊內部在推動(dòng)中美氣候合作這一問(wèn)題上的看法也并不一致，未來(lái)美國對中美氣候合作推進(jìn)與落實(shí)的意愿與積極性有待觀(guān)察。
總體而言，我國仍應以《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動(dòng)方案的通知》《中國本世紀中葉長(cháng)期溫室氣體低排放發(fā)展戰略》等政策文件為標志的“1+N”氣候政策體系所確定的既定路線(xiàn)推進(jìn)氣候行動(dòng)，并在此前提下確定與美國的具體合作領(lǐng)域及措施。
參考文獻
[1] 生態(tài)環(huán)境部（2021），中美關(guān)于在21世紀20年代強化氣候行動(dòng)的格拉斯哥聯(lián)合宣言，http://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202111/t20211111_959900.shtml
[2] 新華網(wǎng)（2021），中美應對氣候危機聯(lián)合聲明（全文），http://www.xinhuanet.com/world/2021-04/18/c_1127342714.htm
[3] Andrew, Robbie M., & Peters, Glen P. (2021). The Global Carbon Project's fossil CO2 emissions dataset [Data set]. Zenodo. https://doi.org/10.5281/zenodo.5569235.
[4] 生態(tài)環(huán)境部（2021），中國氣候變化第三次國家信息通報及第二次兩年更新報告核心內容解讀，https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/201907/t20190701_708248.shtml
[5] 劉爽，王燁 和 王衍（2021），日韓宣布停止海外煤電投資，中國行動(dòng)備受關(guān)注，https://www.wri.org.cn/blog/south-korea-and-japan-will-end-overseas-coal-financing-will-china-catch
[6] OECD (2021), Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries. https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/03590fb7-en.pdf?expires=1637633108&id=id&accname=guest&checksum=47FB2004DACCEC5FE17F8C757D86FF85
[7] Bos, J., Gonzalez, L. and Thwaites, J., Are Countries Providing Enough to the $100 Billion Climate Finance Goal?. https://www.wri.org/insights/developed-countries-contributions-climate-finance-goal
作者：
周杰俁 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
指導：
崔 瑩中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理院長(cháng)
原創(chuàng )聲明
如需轉載、引用本文觀(guān)點(diǎn)，請注明出處為“中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院”。
新媒體編輯：徐涵
