2021年2月5日至20日，《北京市制止餐飲浪費規定草案》（征求意見(jiàn)稿）在北京市人大常委會(huì )門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和首都之窗向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。此前不久，2020年12月22日，第十三屆全國人大常委會(huì )第二十四次會(huì )議對《中華人民共和國反食品浪費法(草案)》（下稱(chēng)“草案”）進(jìn)行了審議，這是草案首次公開(kāi)。2021年1月6日草案開(kāi)始向社會(huì )公眾征求意見(jiàn)。保障糧食安全乃至食品安全，需要把糧食生產(chǎn)和防止食品浪費放在同等重要的位置。全球新冠肺炎疫情給我們敲響了警鐘，通過(guò)立法整治食品浪費行為，對于人民健康和實(shí)現可持續發(fā)展至關(guān)重要。本文結合草案的主要內容以及社會(huì )影響對此進(jìn)行解讀評析，提出包括金融手段在內的相應建議，以供修法參考。
一、《草案》確立了反食品浪費法的主要內容
草案共32條，分別對定義、反食品浪費的原則和要求、政府及其部門(mén)職責、各類(lèi)主體責任、監管措施、法律責任等作了規定。為了明確本法的適用范圍，對本法相關(guān)用語(yǔ)作出界定，規定本法所稱(chēng)食品是指《中華人民共和國食品安全法》規定的食品，包括各種供人食用或者飲用的食物。本法所稱(chēng)食品浪費，是指對可安全食用或者飲用的食品未能按照其功能目的利用。
（一）落實(shí)原則要求，劃分政府職責
草案明確國家堅持多措并舉、精準施策、科學(xué)管理、社會(huì )共治的原則，采用技術(shù)上可行、經(jīng)濟上合理的措施防止和減少食品浪費。國家倡導文明、健康、節約資源、保護環(huán)境的消費方式，提倡簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式。壓實(shí)各級人民政府及其有關(guān)部門(mén)反食品浪費責任。一是明確各級人民政府加強對反食品浪費工作的領(lǐng)導，建立健全反食品浪費工作機制，確定反食品浪費目標任務(wù)，加強監督管理，推進(jìn)反食品浪費工作。二是規定縣級以上地方人民政府每年向社會(huì )公布反食品浪費工作情況，提出加強反食品浪費措施。三是重點(diǎn)明確國務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)、商務(wù)主管部門(mén)、市場(chǎng)監督管理部門(mén)、糧食和物資儲備部門(mén)有關(guān)反食品浪費有工作職責。（草案第三條、第四條、第五條）
（二）明確主體責任，倡導厲行節約
草案堅持約束與倡導相結合，約束公務(wù)用餐，規范餐飲服務(wù)提供者和餐飲外賣(mài)平臺的餐飲服務(wù)行為，加強單位食堂、學(xué)校食堂、校外供餐單位管理，明確旅游經(jīng)營(yíng)者、食品經(jīng)營(yíng)者責任，倡導個(gè)人和家庭形成科學(xué)健康、物盡其用、防止浪費的良好習慣和生活方式，要求婚喪嫁娶、朋友聚會(huì )、家庭聚餐等活動(dòng)的組織者、參加者科學(xué)適度點(diǎn)餐，文明、健康用餐。（草案第六條至第十四條）
（三）實(shí)行社會(huì )共治，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展
草案明確食品、餐飲行業(yè)協(xié)會(huì )加強行業(yè)自律，依法制定、實(shí)施反食品浪費等相關(guān)團體標準和行業(yè)自律規范。草案強調教育行政部門(mén)、學(xué)校將厲行節約、反對浪費納入教育、教學(xué)內容。草案規定新聞媒體開(kāi)展反食品浪費的公益宣傳，禁止制作、發(fā)布、傳播宣揚量大多吃、暴飲暴食等浪費食品的節目或者音視頻信息。（草案第十九條、第二十一條、第二十二條）
（四）強化監督機制，嚴防食品浪費
一是明確各級人民政府及其有關(guān)部門(mén)建立反食品浪費監督檢查機制。二是規定縣級以上人民政府采取措施，對防止食品浪費的科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)等活動(dòng)予以支持；國家實(shí)行有利于防止食品浪費的稅收政策。三是明確任何單位和個(gè)人發(fā)現食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有食品浪費行為的，有權向有關(guān)主管部門(mén)和機關(guān)舉報。四是對未主動(dòng)進(jìn)行防止食品浪費提示提醒，制作、發(fā)布、傳播宣揚量大多吃、暴飲暴食等浪費食品的節目或者音視頻信息等違法行為規定相應的法律責任。（草案第十七條、第二十六條至第三十條）
二、糧食供給及食品浪費的現狀
隨著(zhù)全社會(huì )營(yíng)養健康意識的提高，特別是隨著(zhù)人口的增加、城市化的推進(jìn)和人民生活水平的不斷提高，對優(yōu)質(zhì)食品的需求也會(huì )呈現剛性增長(cháng)趨勢，優(yōu)質(zhì)食品供給不足的問(wèn)題將更加突出。從全球角度來(lái)看，根據有關(guān)數據顯示，2019年，世界上有近6.9億人遭受饑餓，比2018年增加了1000萬(wàn)人，比五年前增加了近6000萬(wàn)人。其中，亞洲饑餓人口數量最高，非洲饑餓人口數量增長(cháng)最快。具體我國而言，我國食品安全的發(fā)展形勢如下：
一是實(shí)現糧食供給保障水平有所提升。2019年全國糧食產(chǎn)量創(chuàng )歷史新高，達到13277億斤，連續5年穩定在1.3萬(wàn)億斤水平以上，稻谷、小麥自給率超過(guò)100%，玉米自給率多年穩定在95%以上。特別是2020年，在遭遇新冠肺炎疫情的情況下，夏糧再獲豐收，產(chǎn)量達到2856億斤，創(chuàng )歷史新高，比上年增加24.2億斤；早稻種植面積比上年增加470萬(wàn)畝，扭轉了連續7年下滑態(tài)勢。糧食連年豐收，為我國應對風(fēng)險挑戰、穩定經(jīng)濟社會(huì )大局發(fā)揮了“壓艙石”“穩定器”作用。2019年人均糧食占有量474.9公斤，連續多年超過(guò)人均400公斤的國際糧食安全標準線(xiàn)。目前，全國小麥、稻谷庫存量大體相當于全國居民一年的消費量，谷物庫存消費比遠高于聯(lián)合國糧農組織提出的17%—18%安全水平。中國糧食產(chǎn)量盡管連年豐收，但糧食中長(cháng)期供求仍呈緊平衡狀態(tài)，影響糧食安全的潛在風(fēng)險隱患依然存在，全球新冠肺炎疫情所帶來(lái)的影響更是給我們敲響了警鐘。作為一個(gè)發(fā)展中國家，中國決不能放松糧食安全這根弦。
圖1：2019年我國糧食、谷物、稻谷產(chǎn)量
來(lái)源：國家統計局
二是餐飲行業(yè)食品浪費情況嚴重。《2018中國城市餐飲食物浪費報告》顯示，2013年至2015年，中國城市餐飲每年食物浪費總量約為1700萬(wàn)噸至1800萬(wàn)噸，中國餐飲業(yè)人均食物浪費量為每人每餐93克，浪費率為11.7%。近日，習近平總書(shū)記對制止餐飲浪費行為做出重要指示，強調要采取有效措施，建立長(cháng)效機制，在全社會(huì )營(yíng)造浪費可恥、節約為榮的氛圍。反食品浪費是未來(lái)餐飲企業(yè)發(fā)展的趨勢，餐飲企業(yè)在制止餐飲浪費行為、綠色消費方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。
圖2：2015-2019年中國餐飲收入規模
來(lái)源：作者根據公開(kāi)資料整理
圖3：2015-2019年中國餐飲收入規模
來(lái)源：作者根據公開(kāi)資料整理
三是我國反食品浪費法的實(shí)施具有必要性。2020年9月，全國人大常委會(huì )啟動(dòng)了為期一個(gè)多月的珍惜糧食、反對浪費專(zhuān)題調研。調研報告指出，制止餐飲浪費工作雖已取得階段性成效，但糧食浪費問(wèn)題在不同領(lǐng)域、不同環(huán)節仍不同程度存在。針對當前社會(huì )上一些領(lǐng)域和環(huán)節、一些人身上長(cháng)期存在的食品浪費行為。相關(guān)部門(mén)日前發(fā)布的一份調研報告顯示，當前中國糧食浪費主要存在于商業(yè)餐飲、公共食堂和家庭飲食等消費環(huán)節，僅城市餐飲每年食物浪費就達170億-180億公斤，這還不包括居民家庭飲食中的食物浪費。而從全球看，每年的食物浪費量更加驚人。據聯(lián)合國糧農組織統計，全球每年生產(chǎn)的食物中，約有1/3被丟棄或浪費，相當于13億噸糧食。以立法的剛性反對食品浪費就成了底線(xiàn)要求，此次提請全國人大常委會(huì )審議的反食品浪費法草案可謂正當其時(shí)。
三、促進(jìn)反食品浪費法的持續推進(jìn)的建議
健康金融是為健康中國戰略服務(wù)的金融活動(dòng)，具體產(chǎn)業(yè)扶持對象為《健康中國2020規劃》中提及的11類(lèi)健康產(chǎn)業(yè)，食品安全是其中重要內容，反食品浪費法與其息息相關(guān)。在新冠疫情突如其來(lái)爆發(fā)和全球糧食體系脆弱的大背景下，我國糧食安全形勢和戰略成為日益迫切的重要課題。這充分體現了對于食品行業(yè)的共治理念和思維，在食品行業(yè)立法語(yǔ)境下，反食品浪費法的金融扶持應當成為食品行業(yè)治理的重點(diǎn)，從健康金融角度看，反食品浪費法構建應當從金融治理、健康治理、智慧治理和共同治理等方面入手，具體內容梳理如下：
一是需確保財政資金，完善金融政策扶持。積極推進(jìn)反食品浪費法，促進(jìn)各行業(yè)減少浪費，僅靠政府專(zhuān)項資金扶持是不夠的，還需要創(chuàng )新投融資方式，鼓勵企業(yè)吸引更多金融資本、社會(huì )資本、民間資本投入項目，盡快完成產(chǎn)業(yè)升級。進(jìn)一步體現推進(jìn)反食品浪費法，應注重與健康金融的融合，為健康產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟活動(dòng)提供金融服務(wù)，包括扶持和服務(wù)健康產(chǎn)業(yè)的投資活動(dòng)、融資活動(dòng)和風(fēng)險防控。發(fā)展綠色經(jīng)濟、大健康產(chǎn)業(yè)，深化金融體制改革，增強金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展。
二是共享數據信息，為反食品浪費法提供判斷參考。食品行業(yè)的共治需要根據各方面信息綜合研判，比如中國人民大學(xué)食品協(xié)同創(chuàng )新中心與市場(chǎng)監督管理總局建立信息共享機制，實(shí)現雙贏(yíng)?；诖髷祿ξ覈称沸袠I(yè)的相關(guān)數據進(jìn)行統計，加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，向綠色產(chǎn)業(yè)靠近，為相關(guān)企業(yè)踐行反食品浪費法提供參考數據，比如金融數據、監管數據、司法數據以及其他數據等綜合研判。加強對于社會(huì )的共治共管，積極借鑒國外反食品浪費的良好實(shí)踐和方案創(chuàng )新。
三是做好資源節約，強化監督協(xié)同。餐飲浪費不僅意味著(zhù)食品、食物、糧食本身的浪費，更意味著(zhù)所投入的水、土地、能源以及其他生產(chǎn)資料的無(wú)效消耗。在立法的基礎上，倡導文明、健康、理性、綠色的消費理念，加快推進(jìn)資源節約型環(huán)境友好型社會(huì )建設，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。同時(shí)，有了良法還要善治，加強監管的系統性和協(xié)調性。從根本上解決浪費糧食的問(wèn)題，強化糧食、食物、食品的加工、儲存、運輸、銷(xiāo)售、收購、消費等各個(gè)環(huán)節加強監管。從餐飲環(huán)節入手，以防止食物浪費為重點(diǎn)，強化相關(guān)環(huán)節的監管力度不放松，方能最大程度遏制浪費。
四是推進(jìn)立法細則，劃分行業(yè)標準。立法在確定餐飲浪費違法行為類(lèi)型時(shí)，應當根據主觀(guān)惡意程度設定一定的門(mén)檻條件。加強行業(yè)管理，推進(jìn)食品消費標準化。建議相關(guān)部門(mén)和中國烹飪協(xié)會(huì )共同制定《餐飲業(yè)服務(wù)與菜單標識規范》。比如，點(diǎn)餐提醒和浪費提醒服務(wù)標準化，菜單準確標注菜品的成分和重量；鼓勵餐飲企業(yè)以各種方式獎勵節約用餐的消費者，嚴禁以各種理由設定最低消費金額；優(yōu)化菜品的數量和形式，點(diǎn)餐時(shí)提醒和建議消費者，對浪費行為收取餐費，減少食物浪費。
五是擴大宣傳范圍，創(chuàng )建引領(lǐng)示范。密切關(guān)注有關(guān)部門(mén)的宣傳工作，通過(guò)網(wǎng)絡(luò )媒體，數字電視和其他宣傳方法積極宣傳反食品浪費法，弘揚中華民族傳統美德，堅持規范與引導并重，著(zhù)眼建立反食品浪費長(cháng)效機制，增強公眾反食品浪費意識。對于消費者來(lái)說(shuō)，應該通過(guò)“推廣”的方式引導他們實(shí)現節約和反對浪費，如設定購物指導、存儲指導、烹飪指導和處置指導等行為規則；采取多種形式開(kāi)展地理、資源、環(huán)境、糧食安全等國情教育，宣傳文明消費理念，科學(xué)引導公眾樹(shù)立綠色健康的消費習慣；在重點(diǎn)部門(mén)、群體和地區開(kāi)展示范和試點(diǎn)，在全國和全行業(yè)開(kāi)展示范，建立節約和關(guān)愛(ài)食品的示范企業(yè)、示范單位、示范社區和示范家庭。
參考文獻
[1]潘鐸印. 將反食品浪費進(jìn)行到底[N]. 山西日報,2020-12-30(006).
[2]于瀟. 給“反食品浪費”立法，是現實(shí)的迫切需要[N]. 檢察日報,2020-12-24(004).
[3]譚浩俊. 反食品浪費法是對糧食的深層保護[N]. 糧油市場(chǎng)報,2020-12-24(A01).
[4]徐雋. 護航糧食安全 反食品浪費法草案提請審議[N]. 糧油市場(chǎng)報,2020-12-24(A02).
[5]曾詩(shī)陽(yáng). 反食品浪費應堅持不懈[N]. 經(jīng)濟日報,2020-12-23(005).
[6]李英鋒. 反食品浪費入法 以法治助推文明[N]. 湖北日報,2020-12-23(005).
[7]羅志華. 反食品浪費納入法治軌道意義重大[N]. 蘭州日報,2020-12-23(002).
[8]成升魁,黃錫生,胡德勝,施志源,落志筠.科學(xué)立法制止餐飲浪費的若干問(wèn)題——“食物節約立法”專(zhuān)家筆談[J].自然資源學(xué)報,2020,35(12):2821-2830.
作者：
茹 倩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理，健康金融實(shí)驗室助理，智慧健康試點(diǎn)小組成員，云南大學(xué)會(huì )計專(zhuān)業(yè)碩士生
研究指導：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任，課題組組長(cháng)
