2021年1月26日，由荷蘭主辦的全球首屆氣候適應峰會(huì )在兩天精彩的議程之后落下帷幕。全球30多位世界領(lǐng)導人、50多位部長(cháng)、50多家國際機構參與了此項峰會(huì )，表達了他們對適應氣候變化工作的堅定支持，并分享了各自在適應氣候變化領(lǐng)域的已有行動(dòng)和未來(lái)計劃。聯(lián)合國秘書(shū)長(cháng)古特雷斯在峰會(huì )上發(fā)言表示：全球正在發(fā)生的新冠疫情提醒我們，忽視已知風(fēng)險的代價(jià)是巨大的。過(guò)去50年內，天氣、氣候以及水資源相關(guān)風(fēng)險引發(fā)的超過(guò)11000起災難已經(jīng)造成了近3.6萬(wàn)億美元的損失。極端天氣和氣候風(fēng)險也已在過(guò)去十年內掠奪了超過(guò)41萬(wàn)人的生命，而這些人大多數集中在中低收入國家。因此我在此呼吁，為適應氣候變化和增強氣候韌性，全球應盡快取得巨大突破。
全球氣候變暖的趨勢已成事實(shí)，氣候風(fēng)險目前仍在不斷升高。在應對氣候變化的概念中，為抑制氣候變化誘因的產(chǎn)生，國際社會(huì )提出要減緩氣候變化；而為讓社會(huì )適應于氣候變化所產(chǎn)生的影響，適應氣候變化的概念應運而生。當前，“碳中和”、“凈零排放”、“氣候中立”等減緩氣候變化目標獲得廣泛關(guān)注，而考慮到氣候變化對人類(lèi)社會(huì )的顯著(zhù)危害，適應氣候變化的緊迫性同樣需要得到重視。2021年1月14日，聯(lián)合國環(huán)境規劃署（UNEP）發(fā)布《2020年適應差距報告》，這是UNEP發(fā)布的第五版適應差距報告。該報告重點(diǎn)關(guān)注了全球適應氣候變化行動(dòng)的規劃、資金以及實(shí)施的現狀和進(jìn)展，并在報告中對基于自然的解決方案（Nature-based Solutions, NbS）給予了特別的關(guān)注。本文將對《2020年適應差距報告》內容進(jìn)行概要性地總結，并由此對中國適應氣候變化相關(guān)工作提出建議。
一、報告要點(diǎn)
為全面地展現UNEP對2020年全球適應氣候差距的調查結果，該報告分為三個(gè)部分，即：全球適應規劃、資金和實(shí)施的現狀和進(jìn)展；基于自然的解決方案的規劃、資金和實(shí)施；以及對全球適應進(jìn)展的展望。
（一）全球適應規劃、資金和實(shí)施的現狀和進(jìn)展
氣候適應在全球范圍內得到積極推動(dòng)并取得一定進(jìn)展，現已廣泛融入世界各國的政策和規劃。報告數據顯示，全球范圍內，72%的國家已經(jīng)通過(guò)了至少一項國家級的適應規劃文書(shū)，例如計劃、戰略、政策或法律；9%的國家目前還沒(méi)有發(fā)布相應文書(shū)，但正在制定的進(jìn)程中。同時(shí)，大多數發(fā)展中國家都在努力編制國家適應計劃（NAP）。
額外的適應氣候變化融資對于加強適應規劃、減少氣候影響至關(guān)重要。現有研究表明，全球在2℃的溫升軌跡上將面臨全球生產(chǎn)總值1%-1.6%的減少，而3℃的溫升軌跡將帶來(lái)1.5%-2.2%生產(chǎn)總值的縮減。適應氣候變化的投資回報將極大對沖投資成本。全球氣候適應委員會(huì )估計，若將1.8萬(wàn)億美元的資金投資于預警系統、韌性基礎設施、改良旱地農業(yè)、全球紅樹(shù)林保護和韌性水資源領(lǐng)域，可以避免7.1萬(wàn)億美元的損失，并產(chǎn)生附加的社會(huì )和環(huán)境效益。
盡管可用于適應的資金有所增加，但發(fā)展中國家仍然面對嚴重的資金缺口。全球流入適應氣候變化領(lǐng)域的資金自2016年起已經(jīng)增長(cháng)35%，其中國際公共適應資金有明顯的增長(cháng)趨勢，但國內公共或私人資金領(lǐng)域還缺乏足夠的數據。就適應成本來(lái)說(shuō)，僅發(fā)展中國家的年度適應成本目前估計就在700億美元左右，預計到2030年將達到1400-3000億美元，到2050年將達到2800-5000億美元。雖然就絕對值而言，發(fā)達國家的適應成本可能更高，但就成本占國內生產(chǎn)總值的比例而言，發(fā)展中國家的負擔依舊更重。此外，在新冠疫情影響下，全球大量用于適應氣候變化規劃、籌資和實(shí)施的資源被重新分配用于抗擊疫情，進(jìn)一步加劇了資金短缺的問(wèn)題。
適應行動(dòng)實(shí)施數量在全球范圍內增長(cháng)，但氣候風(fēng)險得到有效控制的證據依舊有限。自2006年起，致力于《巴黎協(xié)定》目標實(shí)現的多邊基金已在發(fā)展中國家開(kāi)展約400項適應項目。而根據The Global Adaptation Mapping Initiative的研究，在全球被文獻所記載的氣候行動(dòng)中，三分之一還處于早期實(shí)施階段，只有3%的適應氣候變化行動(dòng)已切實(shí)地減少了社區的氣候風(fēng)險。盡管適應行動(dòng)表現出了積極的跡象，但迄今為止，氣候風(fēng)險得到減少的證據非常有限，削弱了關(guān)于整體適應進(jìn)展的任何結論。
（二）基于自然的解決方案的規劃、資金和實(shí)施
根據國際自然保護聯(lián)盟的定義，基于自然的解決方案是對自然生態(tài)系統和經(jīng)過(guò)改造的生態(tài)系統進(jìn)行保護、可持續管理以及恢復的行動(dòng)，目的是有效地、適應性地應對社會(huì )挑戰，同時(shí)為人類(lèi)的生存和生物多樣性帶來(lái)益處。國際上對基于自然的解決方案的討論廣泛集中于其減緩氣候變化的能力，然而，其適應氣候變化的作用也同樣重要。報告將為適應氣候變化所實(shí)施的基于自然的解決方案稱(chēng)為“基于自然的適應解決方案”（NbS for adaptation）。
報告借助了以下?；鶊D展示了國際主要機構利用NbS對由間接氣候危害所引發(fā)的直接危害的應對方式，并用百分比表示了采用相應解決方案應對不同危害的現存項目比例。由圖可知，全球范圍內，現有基于自然的解決方案主要用于應對強降水、干旱、以及氣溫升高所帶來(lái)的潛在危害，主要措施包括對森林、河流、洪泛區、泥炭地、城市綠色和藍色空間以及綠色基礎設施的保護、恢復、實(shí)施和管理等。
*所分析的數據信息來(lái)源于適應基金 (AF)，綠色氣候基金 (GCF)，ClimateADAPT，CDP, International Climate Initiative (IKI)和Natural Hazards – Nature-based Solutions (NH-NbS)數據庫。
部分國家已將基于自然的解決方案納入適應規劃，但仍缺少更為詳細可行的計劃。報告顯示，全球一半以上的國家，包括90%以上的最不發(fā)達國家，已將保護自然作為適應規劃的重要動(dòng)力，并在其國家自主貢獻的適應部分添加了基于自然的解決方案的相關(guān)內容。然而，其中大多數只描述了寬泛的目標，不到三分之一提出了可衡量的目標。這些目標主要強調恢復洪泛區和紅樹(shù)林作為減少洪水、干旱和海平面上升影響的方法。
有證據表明國際社會(huì )對基于自然的解決方案的資助有所增加，但資助水平依然較低。報告對全球環(huán)境基金、綠色氣候基金、適應基金和國際氣候倡議的氣候投資進(jìn)行了統計，發(fā)現在過(guò)去20年內，綠色和混合型適應方案領(lǐng)域的投資大幅增加。目前，具有基于自然的解決方案組成部分的項目累計投資為940億美元，其中用于基于自然的解決方案的投資比例為13%?；谧匀坏慕鉀Q方案依舊只占適應與保護資金總額的很小一部分。
基于自然的適應解決方案的實(shí)施數量仍然有限，各國實(shí)施情況差距明顯。基于對全球7個(gè)主要數據來(lái)源的適應項目信息的綜合，報告統計了942個(gè)采用了基于自然的適應解決方案的項目。從項目的國別分布來(lái)看，全球有六個(gè)國家提出了超過(guò)30個(gè)基于自然的適應解決方案，分別是巴西、哥倫比亞、印度尼西亞、秘魯、英國和美國。40個(gè)國家尚未實(shí)施過(guò)相關(guān)方案，91個(gè)國家的實(shí)施數量在1到5之間，全球整體的實(shí)施水平較低。另外，中國基于自然的解決方案項目數量位于11-20個(gè)之間，屬于中等水平。
強降水、干旱以及沿海問(wèn)題是最常被應對的三大氣候危害，且半數以上的方案分布于農村地區。報告發(fā)現，在全球基于自然的解決方案中，強降水、干旱以及沿海問(wèn)題（主要是海平面上升和風(fēng)暴問(wèn)題）是最常被針對的氣候風(fēng)險，分別占據所有項目的31%、23%以及14%。在地理分布上，基于自然的解決方案更多側重于農村地區，占比52%；城市地區占比29%，主要關(guān)注洪水以及高溫、野火等問(wèn)題。剩余19%分布于沿海地區。
（三）對全球適應進(jìn)展的展望
過(guò)去十年內，全球氣候變化適應工作在國家層面上取得了進(jìn)展，但有效適應氣候變化還需要國家層面更加強有力的承諾，以及部門(mén)和國家以下各級的充分參與。政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的報告顯示，即使在將全球溫升控制在比工業(yè)化前高1.5-2℃的情景下，氣候風(fēng)險水平也正在增加。適應成本的增長(cháng)速度超過(guò)適應資金的增長(cháng)速度已成為現實(shí)的風(fēng)險，而當前更多關(guān)注國家層面的規劃，以及僅僅監測和評估適應進(jìn)展是遠遠不夠的，國際社會(huì )迫切需要適應氣候變化進(jìn)一步的發(fā)展和實(shí)施。
二、中國適應氣候變化的現狀和建議
中國始終秉持著(zhù)減緩與適應并重的原則，重視適應氣候變化的重要性與緊迫性，并形成了有效的進(jìn)展。早在2007年發(fā)布的《中國應對氣候變化國家方案》中，中國便特別提出了多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域適應氣候變化的挑戰，以及相應的應對措施，為中國適應氣候變化工作形成了基本工作方向。2013年，中國國家發(fā)展改革委發(fā)布了《國家適應氣候變化戰略》，對基礎設施、農業(yè)、水資源、海岸帶、森林、人體健康、旅游業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域明確了重點(diǎn)任務(wù)，尤其對森林和其他生態(tài)系統領(lǐng)域提出了明確的量化指標，更為詳細地部署了中國適應氣候變化的相關(guān)工作。在2015年向聯(lián)合國提交的《中國國家自主貢獻》中，中國也特別提出了到2030年森林蓄積量比2005年增加45億立方米的適應相關(guān)目標，并已于2018年提前完成目標。目前，中國正在編制《國家適應氣候變化戰略2035》，預計將進(jìn)一步強化國內適應氣候變化工作?？傮w來(lái)看，中國在國家層面較早地完成了適應氣候變化的相關(guān)規劃，橫向地覆蓋了多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，并不斷更新完善，有效地推動(dòng)了適應氣候變化行動(dòng)的實(shí)施。
針對中國現有適應氣候變化進(jìn)展，以及《2020年適應差距報告》的重點(diǎn)關(guān)注內容，本文提出以下四點(diǎn)建議：
（一）完善中國適應氣候變化規劃，增加更為量化的適應目標
雖然中國已經(jīng)形成較為全面的適應規劃，但在中國現有適應氣候變化相關(guān)政策文件中，大部分領(lǐng)域都只提出了定性目標，量化目標只占據有限比例，導致適應行動(dòng)的執行力度和操作性有限。建議形成各領(lǐng)域適應氣候變化的量化目標，更大幅度提高中國適應氣候變化力度。
（二）提高中國適應氣候變化深度，縱向完善各部門(mén)、各地區的適應規劃與實(shí)施
《2020年適應差距報告》研究表明，全球適應氣候變化工作對氣候風(fēng)險的控制效果依舊有限，因而需要更具針對性地因當地情況和氣候風(fēng)險情況規劃、籌資、實(shí)施適應工作。在中國，住建部已于2016年會(huì )同發(fā)改委共同發(fā)布《城市適應氣候變化行動(dòng)方案》，眾多省市在其應對氣候變化“十三五”規劃中也對適應工作進(jìn)行了規劃，部分已經(jīng)形成了當地的《適應氣候變化規劃》。當前，全國28個(gè)氣候適應型城市建設試點(diǎn)工作依舊在進(jìn)行中，建議以試點(diǎn)工作為契機，形成各類(lèi)氣候風(fēng)險適應的典型范例，在全國更多的地區完善適應規劃，實(shí)施適應行動(dòng)，提高全國各地區適應氣候變化能力。
（三）加強體系建設和政策引導，促進(jìn)適應氣候變化投融資
國家氣候戰略中心數據顯示，2016-2030年，中國為實(shí)現國家自主貢獻適應目標的資金需求約為24萬(wàn)億元，年均約為1.6萬(wàn)億元。然而當前，中國獲得國際社會(huì )和發(fā)達國家資金支持規模不足，獲得的國際資金也主要投入減緩領(lǐng)域，缺少對適應項目的有力支持，中國適應性資金缺口依舊巨大。6 2020年10月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)應對氣候變化投融資的指導意見(jiàn)》，對促進(jìn)氣候投融資的相關(guān)工作進(jìn)行了系統性的指引。作為氣候投融資的重要一部分，適應項目的投融資需要得到重視，但相關(guān)項目由于自身更為顯著(zhù)的公共屬性而面臨更大的融資難題。
《2020年適應差距報告》為解決適應項目的融資難題提出了兩條解決思路：其一是要充分發(fā)揮公共適應型資金對于私人投資的撬動(dòng)作用，嘗試保險和結果導向型融資（result-based finance）作為新的解決方案，并進(jìn)一步探索其他金融工具作為適應項目的籌措機制。其二是致力構建可持續的金融體系，在金融體系提高自身適應能力的動(dòng)能下為適應氣候變化工作提供支持。具體的操作方法可以將風(fēng)險因素納入投資決策和金融穩定監測過(guò)程中，從而提高金融機構對適應類(lèi)項目的投資傾向。
（四）提高對基于自然的解決方案的關(guān)注程度，并將其納入相應的規劃方案
基于自然的解決方案對于適應氣候變化工作具有關(guān)鍵性意義，它是一種既能推動(dòng)應對氣候變化工作，又能為各個(gè)群體帶來(lái)環(huán)境、經(jīng)濟、社會(huì )眾多效益的低成本方案，在《2020年適應差距報告》中得到重點(diǎn)關(guān)注。當前中國的相關(guān)政策文件雖然已注意到了生態(tài)系統應對氣候變化的脆弱性，也提到了以保護、管理、恢復自然生態(tài)來(lái)提高適應氣候變化能力的部分案例，但是基于自然的解決方案的概念尚未普及。建議中國各方加強對基于自然的解決方案的關(guān)注，并建議主管部門(mén)考慮將其加入正在編制的《國家適應氣候變化戰略2035》，鼓勵更多相關(guān)項目的開(kāi)展，進(jìn)而有效引導國內外金融機構的資金支持，從自然生態(tài)系統的角度構建中國適應氣候變化的能力，實(shí)現農村、城市以及各個(gè)地區對于氣候風(fēng)險的有效規避。
參考文獻
1、CAS 2021. CAS 2021 launches decade of action. https://www.cas2021.com/latest/news/2021/01/26/cas-2021-launches-decade-of-action.
2、António Guterres (2021). Remarks to the Climate Adaptation Summit. United Nations Secretary-General. https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2021-01-25/remarks-climate-adaptation-summit.
3、United Nations Environment Programme (2021). Adaptation Gap Report 2020. Nairobi.
4、聯(lián)合國環(huán)境規劃署 (2021). 2020年適應差距報告 - 執行摘要. 內羅畢.
5、中華人民共和國中央人民政府（2007）. 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國應對氣候變化國家方案的通知. http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_678918.htm.
6、生態(tài)環(huán)境部（2018）. 中華人民共和國氣候變化第二次兩年更新報告.
作者：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
研究指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
