在中國整體經(jīng)濟發(fā)展增速放緩，世界發(fā)展局勢高度復雜的關(guān)鍵時(shí)刻，中國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展從何處來(lái)，應往何處去，如何把握主要矛盾、未來(lái)應如何走是當前各方集中思考的問(wèn)題。從長(cháng)期的歷史趨勢看，實(shí)現我國經(jīng)濟社會(huì )的綠色高質(zhì)量發(fā)展和轉型應為破解上述問(wèn)題的主要解決方案之一。近年來(lái)，綠色PPP作為一種新型綠色融資方式，既可協(xié)調政府、企業(yè)與中介機構形成產(chǎn)業(yè)合力，又同時(shí)受制于企業(yè)準入艱難、政府榫卯乏力、中介機構供給局限等多重桎梏。本文擬從我國綠色PPP模式的發(fā)展趨勢入手，從中分析出綠色PPP困境現狀下的緣由，并針對模式參與主體——政府、企業(yè)和中介機構三者分別提出發(fā)展建議。
一、政策驅動(dòng)下的規?；l(fā)展：綠色PPP發(fā)展的進(jìn)展與實(shí)踐
國務(wù)院2017年7月發(fā)布的《基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》，將PPP定義為：政府采用競爭性方式選擇社會(huì )資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權利和義務(wù)，由社會(huì )資本方負責基礎設施和公共服務(wù)項目的投資、建設、運營(yíng)，并通過(guò)使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動(dòng)。
PPP 模式包含現代融資模式與項目管理的創(chuàng )新，它的主要任務(wù)就是分擔風(fēng)險。政府采用對社會(huì )資本讓渡一些傳統模式下的政府權益，像轉讓特許經(jīng)營(yíng)權等方面，來(lái)實(shí)現風(fēng)險合理的轉移至社會(huì )資本方，進(jìn)而把“利益共享、風(fēng)險共擔、全 程合作”的共同關(guān)系創(chuàng )建在政府與社會(huì )資本中間。這種融資模式在投資量大、建設時(shí)期長(cháng)的公共基礎建設型項目上有著(zhù)極大優(yōu)勢。
（一）PPP政策驅動(dòng)市場(chǎng)行為形成
2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布，指出發(fā)展我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，通過(guò)政策指引建立可以將社會(huì )資本引入環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)機制。自此以后，國家對優(yōu)質(zhì)PPP項目有了一系列扶持政策，并逐步精細對綠色PPP項目的分類(lèi)。綠色PPP項目也衍生出了綠色循環(huán)農業(yè)、海綿城市等頗具特色的項目。具體政策如表1所示。
表1 主要綠色PPP政策發(fā)布情況
資料來(lái)源：根據財政部ppp中心資料自行整理
（二）環(huán)境政策目標撬動(dòng)龐大綠色PPP市場(chǎng)
發(fā)展綠色金融具有極強的社會(huì )效益，也能在經(jīng)濟動(dòng)力疲軟時(shí)采取逆經(jīng)濟周期手段拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。尤其是在“十三五”期間，政府將“水十條”“土十條”以及“氣十條”作為未來(lái)我國環(huán)境綜合治理的重點(diǎn)條例后，我國在環(huán)境治理方面的投資將有20%到30%的巨大增長(cháng)空間，預計投資需求量可達3000億到4000億，而整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金需求量可達到1.5萬(wàn)億。
同時(shí)，綠色產(chǎn)業(yè)項目在有關(guān)基礎設施建設具備典型的公益性的特點(diǎn)所以政府會(huì )對這些項目有較大力度的幫扶。綠色PPP概念成型以前，政府主要采取公共財政投入的方式進(jìn)行幫扶，而如今各級政府可以通過(guò)直接或間接參與在綠色PPP項目中，以達到補充資金缺口的目的。相關(guān)資金使用情況經(jīng)過(guò)認證，符合政府對于綠色項目的期望。
（三）綠色PPP數量龐大，但區域發(fā)展不均衡
現存生命周期內的綠色PPP項目數量龐大，且覆蓋行業(yè)廣泛。根據財政部平臺全國PPP信息平臺發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫2019上半年報》顯示，上半年，管理庫凈增項目382個(gè)、投資額4,714億元；凈增落地項目1,120個(gè)、投資額1.6萬(wàn)億元；凈增開(kāi)工項目1,209個(gè)、投資額2.0萬(wàn)億元。公共交通、供排水、生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養老、醫療、林業(yè)、旅游等多個(gè)行業(yè)PPP項目都具有支持污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟結構綠色低碳化的作用。具體金額及項目數目見(jiàn)圖1、圖2。
圖1 2019年6月末累計落地項目數行業(yè)分布情況（個(gè)）
圖2 2019年6月末累計落地項目投資額行業(yè)分布情況（億元）
資料來(lái)源：財政部ppp中心
但綠色PPP項目給政府帶來(lái)的財政負擔和地區間不平衡的發(fā)展也帶來(lái)許多隱患。上半年凈增項目數比去年同期減少230個(gè)，同比下降37.6%，項目?jì)粼鐾顿Y額比去年同期減少7,108億元，同比下降60.1%。同時(shí)，根據平臺7月14日監測數據顯示，全國2,570個(gè)有在庫項目的各級行政區中，2,517個(gè)行政區PPP項目合同期內各年度財政承受能力指標值在10%紅線(xiàn)以下，其中1,835個(gè)行政區低于7%預警線(xiàn)，1,379個(gè)行政區低于5%；53個(gè)行政區一些年份超10%，比5月末多了48個(gè)。在PPP如此大發(fā)展背景下的綠色PPP存在著(zhù)同質(zhì)化的問(wèn)題。尤其特別的，上海、天津、西藏雖然有PPP項目，但綠色PPP項目和入庫金額卻是空白。
二、綠色PPP模式運行滯礙原因分析
政策目標的驅動(dòng)了綠色PPP模式的快速發(fā)展。但在不斷發(fā)展的同時(shí)，也留下了諸多隱患。隨著(zhù)我國相關(guān)環(huán)保政策不斷發(fā)布，環(huán)保政策的剛性紅線(xiàn)不斷提高，這些隱患也隨著(zhù)綠色PPP市場(chǎng)體量的增大而逐漸顯現。
（一）民營(yíng)資本參與程度低，難以激發(fā)市場(chǎng)活力
根據財政部公示數據顯示，截至2019年6月末，5,811個(gè)落地項目中社會(huì )資本所有制信息完善的項目共5,747個(gè)，涉及社會(huì )資本共10,187家，包括民營(yíng)3,543家、港澳臺144家、外商76家、國有5,249家，另有類(lèi)型不易辨別的其他1,175家。如圖3所示。
圖3 社會(huì )資本的分類(lèi)及占比（家）
資料來(lái)源：財政部ppp中心
在社會(huì )資本方中，民營(yíng)資本占比僅為34.8%，且同比去年有下降趨勢?？梢?jiàn)，綠色PPP模式并沒(méi)有真正起到引導社會(huì )資本分攤國家公共部門(mén)分攤國家公共部門(mén)財務(wù)壓力的作用。這背后的最關(guān)鍵原因，就在于民營(yíng)企業(yè)的逐利性與綠色PPP項目收益回報低的沖突。
一般而言，民營(yíng)企業(yè)資本大部分追求高風(fēng)險、高收益，而綠色PPP項目投資缺口大、周期長(cháng)、回報低，與民營(yíng)企業(yè)有本質(zhì)上的沖突緣由。一方面，對于民營(yíng)企業(yè)而言，大多數項目的審批時(shí)間相對過(guò)長(cháng)，企業(yè)資本進(jìn)入過(guò)慢，且前期還企業(yè)需墊付資金以保證項目正常開(kāi)工，對民營(yíng)企業(yè)投入資本數額有較大要求。另一方面，綠色PPP項目多為政府基建項目，公益性強、固定資產(chǎn)折舊高，當項目收益率低或者收益不確定性較強時(shí)，項目自身容易出現經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，繼而給民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)相應的風(fēng)險。
沒(méi)有暴利的綠色PPP項目對企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)提出了精準化管理和成本費用控制的要求，反過(guò)來(lái)，民營(yíng)企業(yè)也開(kāi)始衡量綠色PPP項目是否“物超所值”。綠色PPP項目回報率是否可以滿(mǎn)足投資者收益問(wèn)題是衡量其能否能被市場(chǎng)接受的關(guān)鍵所在。并且，綠色PPP項目覆蓋的水利建設、綠色農業(yè)、林業(yè)、科技等項目投資額大，難以準確測算回報，付費體系尚不完全。針對這些問(wèn)題，民營(yíng)資本不看好，資本進(jìn)入就會(huì )成為問(wèn)題。
（二）政府扮演角色不清晰，容易降低模式效率
政府的主要職能是經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)，但在綠色PPP項目中，每個(gè)流程中政府承擔的具體職責以及所扮演的角色仍模糊不清。
政府在綠色PPP項目中最特殊的身份便是一個(gè)實(shí)際參與者。在項目實(shí)施和運營(yíng)中，政府既是合同甲方也是乙方。社會(huì )資本由政府部門(mén)監管，那政府部門(mén)又由誰(shuí)來(lái)監管？綠色PPP作為政府和企業(yè)合作的項目，政府在選擇合作企業(yè)時(shí)具有絕對的話(huà)語(yǔ)權。但由于地方保護主義的存在，作為社會(huì )資本一分子的民營(yíng)資本進(jìn)入門(mén)檻仍然很高，這也一定程度上阻礙了項目的開(kāi)展。作為合同的最大關(guān)聯(lián)方，作為參與者的政府區分并行使政府該行使的權力，是整治項目亂象的關(guān)鍵。
其次，政府也是綠色PPP的促進(jìn)者和推動(dòng)者。相關(guān)的政策不斷扶持著(zhù)綠色PPP的健康發(fā)展，但在合同履行期內，政府因為人事變更等問(wèn)題而導致政策施行力度銳減時(shí)，政府又該如何挽回企業(yè)的信心？同時(shí)，政府激勵手段暫時(shí)只表現為財政手段，而且幾乎是最簡(jiǎn)單粗暴的財政補貼。提供更多元且更契合社會(huì )資本方需求的激勵手段，是政府未來(lái)需要尋找的。
最后，政府作為監管者而言，各地的政策對各地的綠色PPP項目的契合度最高，但各地的政策在其他地方又不具有解釋效力。解決如何將區域性的經(jīng)驗制度推廣至全國、使多樣性的綠色PPP項目合理競爭的問(wèn)題，政府也是責無(wú)旁貸。
（三）可用金融產(chǎn)品組合單一，無(wú)法有效匹配需求
綠色PPP項目有專(zhuān)屬的項目周期，整個(gè)項目周期內不同子系統的要素需求也不同。融資模式中的金融產(chǎn)品如表2所示。
表2 項目全生命周期融資方式
資料來(lái)源：民生證券研究院《中國式PPP融資方式全解析》
以國外為例，美國以聯(lián)邦政府為主導，運用法律確定了三個(gè)融資工具來(lái)幫助籌集PPP發(fā)展所需的資金，以便減輕企業(yè)負擔，這三個(gè)融資工具分別是：私人活動(dòng)債券（PAB）、《交通設施金融和創(chuàng )新法案》（TIFIA）信貸計劃和《水設施金融和創(chuàng )新法案》（WIFIA）信貸計劃；日本政府和民間機構各出資100億日元成立了日本民間資金活用推進(jìn)有限公司，該公司為獨立核算的綠色PPP項目提供金融支持。
相較而言，我國現階段入庫的綠色PPP項目基本處于成立期和建設期，其所能選擇的融資方式并不豐富。政府所給予的幫助還是最為“簡(jiǎn)單粗暴”的直接財政補貼，結合我國綠色PPP領(lǐng)域民營(yíng)企業(yè)參與程度偏低的現狀，這項舉措很可能會(huì )降低市場(chǎng)活力。而曾經(jīng)為人們所看好的PPP專(zhuān)項債，其中最重要的城投債則是因為同時(shí)面臨著(zhù)地方債務(wù)降杠桿、非標融資嚴監管、債務(wù)償付難度大的巨大壓力，正陷入舉步維艱的桎梏中。調整優(yōu)化現有融資工具的基礎上創(chuàng )新金融產(chǎn)品，可以大幅緩解這等局面。
三、探尋綠色PPP最佳實(shí)踐模式：各主體所應扮演的角色
目前，我國綠色PPP項目開(kāi)展時(shí)困難重重。脫胎于PPP的運行模式，綠色PPP項目也繼承了PPP的相應缺陷。想要有所突破，就需要企業(yè)、政府和中介機構在各自權責下改善完成更為完備的運營(yíng)模式。
（一）政府需要廓清對自身所應扮演角色的認知，以此提高監管、參與和協(xié)同效率
政府的主要職能是經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)，但在綠色PPP項目中，每個(gè)流程中政府承擔的具體職責以及所扮演的角色仍模糊不清。
自身層面，政府需要解決的是監管問(wèn)題。國外已發(fā)生過(guò)相關(guān)事例：在與相關(guān)企業(yè)簽署合約后，政府拒不承認部分條款，并與其他社會(huì )資本方另行談判或簽約當然，在整個(gè)項目運作期間內，如果存在政府相關(guān)強聯(lián)系部門(mén)的領(lǐng)導或主管變更，合同中的政策條件不能及時(shí)地完成對接落實(shí)的話(huà)，也會(huì )對項目帶來(lái)諸多不便，甚至消極影響。政府需要建立規范的法律約束，規范政企雙方的行為，完成監管者應盡的職責。綠色PPP項目的最終目的是提高環(huán)境公共服務(wù)供給質(zhì)量與改善生態(tài)環(huán)境，對企業(yè)的項目生態(tài)改善效果考核，可以提高企業(yè)的參與程度。
對于其他參與主體層面，為了切實(shí)解決PPP項目因為營(yíng)利性低導致企業(yè)參與積極性不高的問(wèn)題，政府應該完善發(fā)展機制，提高項目收益?，F如今，綠色PPP項目的收益都來(lái)源于政府的各項補貼，這對于政府資金的依賴(lài)性太強。應建立合理的資金引導制度，鼓勵社會(huì )資本，尤其是民營(yíng)企業(yè)積極進(jìn)入綠色PPP項目中，提升對貨幣政策和財稅政策的綜合運用，最終提高整個(gè)模式的運行效率。如在綠色PPP項目合同協(xié)議中約定價(jià)格調整辦法，以成本和行業(yè)平均利潤為基礎合理定價(jià)和調價(jià)，根據物價(jià)指數的變化、經(jīng)營(yíng)成本的變化、行業(yè)平均利潤的變化來(lái)調整回報價(jià)格，以進(jìn)一步控制項目的運營(yíng)風(fēng)險。
（二）企業(yè)的關(guān)鍵要素在于認可綠色PPP、提高企業(yè)核心競爭力
企業(yè)追逐利益的基礎是提升核心競爭力。綠色PPP項目以完成項目為主要目的，這種項目因具有較強公益性的緣故，所以收益性很低。企業(yè)作為參與其中的社會(huì )資本方，投資的最主要目的應該是完成企業(yè)的社會(huì )責任，而絕非盈利。所以綠色PPP項目能否高效優(yōu)質(zhì)地完成，取決于企業(yè)能發(fā)揮多大作用。故企業(yè)應當提高自己的核心競爭力，一者有足夠的能力承擔項目，二者可以更完美地完成項目任務(wù)。綠色PPP項目，投資周期中資金需求大，投資周期長(cháng)，這些問(wèn)題無(wú)不考驗著(zhù)企業(yè)。明確目的，然后提高核心競爭力，企業(yè)才能在綠色PPP項目中更好地服務(wù)目標群體。
豐富多層次主體參與應為未來(lái)趨勢。同時(shí)，企業(yè)在與政府合作時(shí)，需要提高信息溝通能力。主動(dòng)提交相關(guān)信息材料并公布，配合相關(guān)部門(mén)和公眾的監督，及時(shí)反饋問(wèn)題以減少操作失誤。最后，因為綠色PPP項目有政府參與的緣故，所以參與企業(yè)多為國有企業(yè)或體量足夠大的上市企業(yè)，且主營(yíng)業(yè)務(wù)多為工程建設。未來(lái)希望更多的民營(yíng)企業(yè)和服務(wù)型企業(yè)參與進(jìn)入綠色PPP項目，完善其多樣性。
（三）中介機構的關(guān)鍵要素在于搞創(chuàng )新、防風(fēng)險
在綠色PPP項目中，中介機構主要分為一級市場(chǎng)和二級市場(chǎng)中介機構。嚴格意義上來(lái)講，PPP項目都被算作一級市場(chǎng)。而后，發(fā)改委和證監會(huì )聯(lián)手，為其提供了二級市場(chǎng)。
對于一級市場(chǎng)的中介機構而言，創(chuàng )新綠色PPP項目中的綠色金融產(chǎn)品，為項目參與者提供多樣的選擇，既能提高參與主體的積極性，又能促使其通過(guò)金融產(chǎn)品組合降低風(fēng)險。換言之，中介機構作為一個(gè)綠色PPP項目的一方參與者，其核心價(jià)值點(diǎn)在于提供更多金融產(chǎn)品的搭配可能。如今的綠色PPP項目中，所能提供的綠色金融產(chǎn)品少之又少。不論企業(yè)還是政府，都期待有新的金融產(chǎn)品出現，以更好地適配綠色PPP項目。今年6月19日贛江新區所發(fā)行的全國首單綠色市政專(zhuān)項債是為大多數人認可的新走向，這種新金融產(chǎn)品可以增加投資選擇，投資者可以搭配以細分風(fēng)險，改變如今綠色PPP項目風(fēng)險都有一個(gè)主體承擔的局面，形成特色的綠色PPP融資模式。同時(shí)，也需要建立合理的退出機制，為綠色PPP項目匹配不同周期下最合適的參與者，也能促進(jìn)項目的健康運行。
參考文獻
[1] 孫穗.基于綠色金融視角的PPP模式融資創(chuàng )新研究[J].技術(shù)經(jīng)濟與管理研究,2019(05):81-85.
[2] 廖韞琪.可持續理念下綠色PPP模式的發(fā)展與建設[J].財政監督,2019(13):87-92.
[3] 王雙陽(yáng).淺談PPP模式及該模式下基礎設施項目融資風(fēng)險[J].低碳世界,2019,9(09):314-315.
[4] 王文楠.商業(yè)銀行參與PPP項目融資分析[J].廣西質(zhì)量監督導報,2019(09):169.
[5] 李建英,陳昭宇,藺士杰.民營(yíng)資本參與PPP模式的國際經(jīng)驗與啟示[J].建筑經(jīng)濟,2019,40(09):52-56.
[6] 李瑤.我國環(huán)保類(lèi)PPP項目現狀、問(wèn)題及建議[J].中國市場(chǎng),2019(26):38+40.
作者：
張宇軒 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
劉蘇陽(yáng) 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員、傳播中心負責人
